河南省打好“四张牌”战略与对策

河南省打好“四张牌”战略与对策
作者：冯大力
来源：《邓小平研究》2018年第05期
[摘要]所谓“四张牌”战略，是中共河南省委根据习近平同志视察河南时的讲话精神，提炼出的“产业结构优化升级、创新驱动发展、基础能力建设、新型城镇化”四个相互联系的战略组合。

近几年来，河南省在“四张牌”战略的指引下，取得了突出的成绩，也存在一些不足。

为优化这一战略的执行效果，首先，需要厘清并强化“四张牌”之间的互动机制，其中基础能力建设是基本保障，自主创新体系建设是动力源，产业结构优化是链接器，新型城镇化是实现载体。

其次，需要构建建良好的市场主体区域协同机制，执行协同是“四张牌”协同机制的核心，构建公平的市场主体利益分享机制是执行协同的关键，降低制度遵从成本是提升协同效率与效果的必然要求，提升财政资源配置效率是重要的协同手段。

最后，为加快推进“四张牌”战略的实施，可以从五个方面着手：一是以“让人民过上更好的生活”为工作中心，系统、整体、有机地认识并协同推进“四张牌”战略;二是准确界定河南省的优势产业，推进产业结构优化升级;三是结合河南省的实际情况构建自主创新体系，推进创新驱动发展;四是整合资源、创新方式，推进基础能力建设，培育河南发展新优势;五是认真研究人民群众的现实需要与长远需要，把新型城镇化建设作为实现人民群众需要的载体。

[关键词]河南省;“四張牌”战略;习近平新时代中国特色社会主义思想
[中图分类号]F123.3 [文献标识码]A [文章编号]2096-0921（2018）05-0120-12
一、引言
河南是中华民族和华夏文明的发源地，古称“中原”。

2017年国内生产总值居全国第5位，位于中西部省份之首。

2014年5月，习近平总书记到河南调研时提出，要求河南围绕加快转变经济发展方式和提高经济整体素质及竞争力，着力打好“四张牌”，以发展优势产业为主导推进产业结构优化升级，以构建自主创新体系为主导推进创新驱动发展，以强化基础能力建设为主导培育发展新优势，以人为核心推进新型城镇化，着力解决好教育、就业、社会保障、医疗卫生等人民群众关心的切身利益问题，在拓展更大更广发展空间的同时，努力让人民过上更好的生活。

河南省委将其提炼、浓缩、概括为“产业结构优化升级、创新驱动发展、基础能力建设、新型城镇化”，通过了《持续深入贯彻落实习近平总书记调研指导河南工作时的重要讲话精神，进一步发挥优势，打好“四张牌”五年行动计划（2017-2021年）》，坚定以习近平新时代中国特色社会主义思想指导河南实践。

“四张牌”战略遂被河南省确定下来，以“四个强省”为重点，推动产业结构不断优化升级;以自主创新示范区为引领，构建自主创新体系;以百城提质工程为推手，强化基础能力建设，提升现代化水平;以人为本，探索生态型、融合型、适度型、集约型、高效型“五型”的城镇化路径。

一、河南省“四张牌”战略的实施情况
（一）河南省产业结构的变化与比较分析
根据2017年国民经济与社会发展统计公报，2017年，全国三次产业比例为8.6：39.8：51.6，河南三次产业比例为9.6：47.7：42.7。

根据国家统计局网站公布的数据，笔者整理计算得到如下数据：2016年横向比较，河南省第一产业居全国第2，农作物播种面积最大，增速排第9;第二产业居全国第5，与GDP一致，增速排第13;第三产业居全国第7，增速也是全国第7。

河南省第一产业比全国平均水平高2.0个百分点;第二产业比全国平均水平高出6.4个百分点，总体产值是上升的，但比2015年下降了1.1%;第三产业比全国平均水平低了9.8个百分点，但比2015年上升了1. 8%。

从各产业情况看：第一产业，以增加值指数为例，2014年居全国增速第13，2016年居第9。

这个变化证明了河南的“四张牌”战略正在发挥作用，但第一产业的发展水平仍有较大的提升空间。

第二产业，广东占GDP比重为42. 8%，江苏为44. 73%，山东为45.4%，浙江为44.8%，河南是47.6%，在五省中最高。

从增长情况看，河南从2014年开始，由2012、2013年排在20名之后，到2014、2015年排第14，2016年又前进一步，进步比较明显。

目前，第二产业的发展水平在全国的地位尚不如第一产业，却占有最大比重，说明进步较大，也有更大的发展空间。

第三产业，2016年河南省的占比是41. 8%，比2015年增加了1.8个百分点，但是，与北京、广东、浙江等发达省市相比，第三产业占GDP的比重差距非常大，与全国平均水平51.6%相比，差距也很大，即使与邻省湖北比较，差距也是明显的。

这说明河南第三产业发展水平仍然较低，内在潜力有待挖掘。

显然，就整体发展水平与产业协调程度而言，河南产业结构仍存在着较多问题。

（二）河南省自主创新体系建设的成绩与不足
河南省的创新环境正面临着前所未有的大好机遇。

2014年，河南省会郑州成为国家级互联网骨干直联点，成功跻身全国十大通信网络交换枢纽;2016年4月，国务院确定在河南省依托郑州、洛阳、新乡3个国家级高新技术产业开发区建设郑洛新国家自主创新示范区;2016年10月，国家发展改革委、工信部、中央网信办发函批复同意河南省建设国家大数据综合试验区，并批准河南建设支撑型知识产权强省建设试验点;2016年河南还建设了5个国家地方联合工程实验室;新增166个省级工程研究中心，省级工程技术研究中心突破1000家;2017年河南省新增国家级创新创业孵化载体30家，其中国家级科技企业孵化器6家，数量居中西部地区首位、全国第4位。

这些数据表明，河南省的创新发展上了一个很大的台阶。

近年来，河南企业特别是规模以上工业企业各项工作都取得长足进展，智能终端、智能家居等高端产品及传统产业中高附加价值产品增长较快。

国家统计局网站数据显示，2017年河南省共有省级以上企业技术中心1136个，其中国家级84个;省级以上工程实验室（工程研究中心）616个，其中国家级46个。

国家级工程技术研究中心10个，省级工程技术研究中心
1287个;省级重点实验室184个。

全年申请专利119243件，比上年增长26%;授权专利55407件，增长12. 7%。

有效发明专利28615件，增长26. 6%;每万人口拥有发明专利量3.0件，增长25%。

但是，河南在自主创新体系建设方面也存在一些不足。

2016年，河南省申请专利数为94669个，仅占全国的2. 89%，专利申请授权量为49145个，仅占全国的3. 05%;河南省规模以上工业企业R&D（科研活动）项目数为12562项，仅占全国总量的3. 48%;河南省规模以上工业企业新产品项目数为10385个，仅占全国总量的2.65%。

河南省缺乏进行自主创新的顶层高级人才及相应平台，全省仅有一所211大学和双一流大学——郑州大学。

在人才软基础能力建设方面，河南省近年来实施人才引进、人才优先发展战略取得的成效并不明显，中原学者、中原学派，河南思想家群建设，社科人才队伍建设成果未能充分显现，院士、“千人计划”、长江学者的数量在全国排名靠后，高层次人才仍不能满足河南快速发展的需要。

如果用技术市场成交额来衡量自主创新能力，与东部发达省份（如广东、浙江、上海、山东、江苏等）相比，河南省还不足浙江省的三分之一。

因此，在自主创新能力方面，河南同发达省份相比差距是非常明显的。

另外，政府在自主创新体系建设方面的政策多但协调度不够，政府对企业相关财政支持的评估过分注重企业的历史成果而不是发展前景，财政支出过于分散，难以集中力量办大事。

（三）河南省基础能力建设的优势与不足
在互联网及其产业基础能力建设方面，河南省积极实施宽带中原战略，不断加快推进光线宽带和4G网络建设。

2016年，郑州跨境电子商务综合实验区正式进入国家综合试点，河南获批建设国家级大数据综合实验区。

在利用现有的地理与环境优势方面，河南不断强化交通运输基础设施建设，坚持交通先行，构筑现代交通网络，提升物联网基础能力，践行中央对河南打造贯通南北、连接东西的现代立体交通体系和现代物流体系的要求。

在能源、水利基础设施建设方面，河南建成并投入使用“南水北调”“疆电人豫”和“西气东输二线”等重大工程，率先在全国建成省级特高压交直流混联电网，完成新一轮农村网络改造升级，提升产业结构优化升级的基础能力。

然而，在基础能力建设的财政投入方面，河南省资金不足的问题越来越突出。

如南水北调中线工程建成通水，虽然解决了河南的部分用水问题，但由于历史欠账较多，仍有部分地区特别是经济发展较落后地区的水利、灌溉等基础设施建设不到位，水不能到田与水资源粗放利用等情况均存在，从而影响了集约型农业的发展，阻碍了农业结构的调整，进而影响了整个产业结构的升级。

（四）河南新型城镇化建设的成绩与遇到的难题
在新型城镇化建设方面，河南省整体成绩突出。

全省4项新型城镇化综合试点经验在全国推广：一是加快农业转移人口市民化改革方面，新郑市改善农业转移人口随迁子女教育情况，
对随迁子女实行普通高中教育免费;二是保障农业转移人口住房需求方面，禹州市将符合条件的常住人口纳入公租房保障范围，为农业转移人口提供3500套保障房，占全市保障房数量的80%;三是健全城镇化投融资机制改革方面，新郑市以股权划转、资产注入等方式为国有投融资公司注入优质经营性资产，推动地方国企更好地服务于城镇化;四是拓展农村融资渠道改革方面，兰考县为农户提供小额扶贫贴息贷款、产业发展信用贷款和新型农业经营主体贷款，已发放3000笔贷款，共计4亿多元，带动8700名贫困人口脱贫。

河南省新型城镇化建设中遇到的问题，大多是全国性难题。

土地流转方面，一是“非粮”现象难以遏制，即土地流入方在得到土地使用权后，为了谋取非法利益，擅自改变土地的用途，从事“非粮”活动;二是非法流转问题难以禁止，不签订土地流转合同而私下流转与违背土地承包人意愿强制流转的现象时有发生。

劳动力转移方面，农村剩余劳动力大多数只接受了九年义务教育，且就业时平均年龄较小，职业技能和岗位胜任能力比较差，导致就业压力越来越大，就业机会越来越少。

传统文化继承方面，在逐利诉求下，一些地方的一些古建筑、庙宇、古树等珍贵文化遗产被拆除、毁坏的现象时有发生，一些优秀文化展示舞台逐渐消失，一些非物质文化遗产出现后继无人的状况，优秀文化传承机制遭到破坏。

此外，全省城乡居民收入差距扩大的趋势仍然没有得到根本扭转。

三、厘清并强化“四张牌”战略的互动机制
基础能力建设、创新体系建设、产业结构调整以及新型城镇化是一系列实践活动的有机组合。

“四张牌”之间没有严格的界线，所统筹与引领的实践活动也不仅仅体现在一个方面。

任何一项实践活动都将从不同的方面影响“四张牌”战略的质量。

因此，要优化“四张牌”战略执行效果，就必须厘清并强化“四张牌”之间的互动机制。

（一）基础能力建设是“四张牌”战略有效实施的基本保障
强化“互联网+信息”基础设施建设，加强其与传统产业相结合的能力，是河南优化产业结构、培育区域竞争优势的基础。

信息技术基础能力的提升是促进河南经济发展的发动机与转换器。

培育并提升区域创新系统，完善政府的支持制度与政策设计，合理筹划河南创新要素集聚空间，是提升创新要素集聚能力、完善河南创新体系建设的基本环境需要。

通过政府会计制度改革，加强地方财政管理能力建设，是建设以人为本的新型城镇化的基本保障。

县级政府是解决“三农”问题和推进新型城镇化建设的主力，河南县级财政要发展本地经济，就需要拓寬税源，增加财政收入，优化财政支出结构。

（二）自主创新体系建设是“四张牌”战略的动力源
自主创新体系具有集聚效应和溢出效应，是河南产业结构优化升级的核心力量。

自主创新体系使创新项目像一个巨大的磁场，不断吸引着创新资源要素的聚集，在区域内形成创新合力，带动与创新项目有关的上下游甚至整个供应链的聚合，形成新型产业或者产业链，进一步促进创新发源地周边的产业结构优化。

郑洛新自主创新示范区虽然还处于刚刚起步阶段，但是已经开始从政策、市场资源配置等方面引起了区域产业结构的变化。

自主创新推动基础能力建设不断进步。

无论是模仿创新、集成创新还是引进消化吸收再创新，任何一种自主创新模式都需要较多的创新资源投入，这些投入终将从理论到实践改变人们的认知与习惯，颠覆传统的生产与生活的内容与方式，衍生新的生产与生活的内容与方式，对基础能力的建设产生巨大而深远的影响。

自主创新促进以人为本的新型城镇化的发展。

自主创新不仅能够改变市场的供需结构，为新型城镇化提供一个巨大的市场需求，而且能够实现成本的降低、产品与服务的多样化，成为促进生产与生活不断交互提升的内在动力。

（三）产业结构优化是“四张牌”战略的链接器
产业结构优化所带来的产业竞争力提升，能够提升产业收入、加速产业发展，增加财政收入，为基础能力建设提供产业与资金支撑。

在减税降费的大环境下，2018年第一季度河南财
政收入仍然在增加，这是与河南产业结构优化分不开的。

基础能力建设的作用最终要通过产业结构优化的成果来体现，产业的发展水平与速度决定着新型城镇化的进程，产业结构优化为自主创新提供实践支撑与联动机制，可以说，产业结构优化链接着其他“三张牌”。

第一产业为城镇化提供必要的物质基础，满足人们的基本生活需要;第二产业是加快城镇化进程的中心产业，给人们提供更多就业机会和工业产品;第三产业则不断丰富人们的生产和生活，满足其在生存和发展以外的其他需求，推动新型城镇化不断迈向新的台阶，也提供了更多的就业机会。

随着产业结构不断优化，产业的集聚与创新要素的集聚将相互促进与拉动，人才与技术将相互融合与促进，科技知识积累与创新的速度和深度将会倍增，创新能力将在不断迭代中增强。

（四）新型城镇化是“四张牌”战略的实现载体
与传统的城镇化不同，新型城镇化是以人为本的城镇化，是有产业支撑的、产业结构优化的城镇化，是基础建设现代化的城镇化，是为实现国家战略、完成河南省承担的战略任务的城镇化，也是面向未来的城镇化。

衡量新型城镇化成功与否的标准是，是否有助于实现人民对美好生活的向往，是否有助于产业结构优化升级，是否有助于自主创新能力建设，是否面向现代化以及面向未来，是否能承载国家的战略任务。

总之，新型城镇化是“四张牌”战略的实现载体。

“四张牌”是“一把牌”，是一组战略组合，无大小与轻重之分。

打好“四张牌”，必须尊重市场规律，发挥市场在配置资源中的决定性作用，结合河南省的实际情况进行有效组合，把握好出牌的节奏与时机，着力解决好教育、就业、社会保障、医疗卫生等与人民群众的切身利益密切相关的问题，在拓展更大更广发展空间的同时，努力让人民过上更加美好的生活。

四、构建“四张牌”战略的协同机制
“四张牌”战略是在中国特色社会主义市场经济环境下结合河南省实际的宏观决策，必须且只能在市场经济环境下逐步实施。

市场经济的本质是竞争，但市场经济的效率依赖于市场主体的协同。

分工与协作、竞争与协同是市场经济的突出特征与内在要求，自利是市场主体的自觉选择，共赢是市场主体“不得不”的选择。

河南省要实现“四张牌”战略目标，就要着力构建一个良好的市场主体区域协同机制：一是尊重市场规律，平衡兼顾各市场主体的诉求;二是不断完善政策与制度，降低制度遵从成本;三是提升财政资源配置效率，兼顾长短期利益。

（一）执行协同是“四张牌”协同机制的核心
产业结构优化要求要素整合与产业协同的同步性。

新型城镇化建设需要协同解决土地流转、农村劳动力转移、传统文化传承与城乡收入差距等问题;自主创新要求人才培养、引进、使用与激励机制的协同;基础能力建设需要资源禀赋与创新发展的协同。

这些协同，必然涉及市场主体，包括各级政府及其部门、企业、社会团体、个人之间利益关系的固有格局及重新调整。

各市场主体的利益，既有交叉，也有冲突，往往是竞争性的。

协同过程就是资源重新分配、利益重新调整的过程。

在这一过程中，市场主体能否减少摩擦，化解矛盾，寻求人民群众的最大公约数，直接关系着“四张牌”战略的实施效果是“1+1+1+1>4”的倍增效应，还是
“1+1+1+1<4”的内耗效应。

减少内耗效应，实现倍增效应的关键力量是政府。

尽管政府也是市场主体之一，且有自己的利益诉求与强势资源分配权，但是，在执行协同过程中，政府首先应该尊重市场规律，能够约束“有形之手”，使用得当，以促进经济发展、社会进步、改善民生为基本诉求，以给其他市场主体提供优良服务为指针，尽量减少单纯的财政增长诉求，减少对其他市场主体的过分干预，为其他市场主体的公平竞争创造环境，提供好制度资源。

政府无疑是市场中的强势主体，其行为直接影响着其他市场主体的行为及权益边界，也直接影响着各市场主体的执行协同效果。

如果政府既能够自我约束，又能够适时创造并输出符合市场需要的制度资源，执行协同就能够顺利地实现。

（二）构建公平的市场主体利益分享机制是执行协同的关键
“四张牌”战略目标的实现，依赖于市场主体的执行协同，市场主体的执行协同建立在各自的权利均能够得到公正安排与保障的基础上。

要构建公平的市场主体利益分享机制，就必须做到以下几个方面：第一，尊重市场规律，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

基础能力建
设，要顺应市场的需要，既不能亦步亦趋，亦不能想当然，求面子。

创新能力建设，既要注重夯实基础又要务求能够落地，既要注重长远需要又要能够满足当前需要，既要追求高度也要能够可行。

新型城镇化是产业集聚的结果，是有产业支撑的城镇化，是以人为本的城镇化，是信息时代的城镇化，而不是人為强推的城镇化，不是传统的农业文明时代的城镇化或者工业文明时代的城镇化。

第二，政府依法行政，透明行政，适度行政，尊重其他市场主体的自主权利，减少不必要的政府干预，抑制用政策代替法律的冲动，给其他市场主体创造公平、公正、透明的竞争环境。

第三，政府以外的其他市场主体亦必须依法活动，既能够从市场中竞争得利，又愿意承担市场风险，而不能唯利是图，不守规则，不讲道德。

（三）降低制度遵从成本是提升协同效率与效果的必然要求
从现有协同的基本方法上看，政府指导、市场决定资源配置的内在机理仍受制于人为因素，制度完善过程中，较大的成本支出与变革成本妨害了具体制度的执行效果。

政府内控建设，企业内控规范与内控审计，都将产生制度成本，这些成本还会随着制度的细化不断增加。

控制多于建设，会限制创新发展。

过多的制度遵从不仅会降低创新、创造的积极性，而且会不断加大制度成本。

制度安排，既能够提升市场效率又可能降低市場效率，既能够降低交易成本也可能产生新的交易成本。

制度遵从成本则主要包括：不恰当的制度安排带来的成本增加与市场效率的降低;制度本身的路径依赖带来的摩擦成本与习惯成本;制度变革带来的改革成本与适应成本;激励制度制定者变革旧制度的补偿成本。

这些制度遵从成本都是在市场主体的横向协同中产生的。

要提升市场主体的协同效率与效果，就必须千方百计地降低上述制度遵从成本。

降低制度遵从成本的关键，仍然在于政府简政放权，把平衡权力还给市场，把自主权还给市场主体，顺应市场规律构建有助于市场效率提高的法制环境，把政府以及其他市场主体的行为纳入到法制的轨道。

同时，政府的行政行为必须受到法律的约束，而不能没有边界。

（四）提升财政资源配置效率是重要的协同手段
在市场决定资源配置的环境下，河南省要打好“四张牌”，就必须顺应市场规律优化配置财政资源。

实际决策过程中，发展战略的多样化是财政资源配置中回避不了的课题，有限的财政资源远远不能满足经济、科技、文化、民生等各方面的资源需求。

财政资源配置方式按财政项目、功能项目的划分，并不是围绕“四张牌”战略进行，也不可能仅仅围绕“四张牌”战略进行配置。

当前功能性财政支出的分类方式重在解决各方面的具体问题，往往忽视了战略协同中的长远规划。

“难则退，易则进”的财政资源配置习惯，不仅基于成本效益原则，而且还基于政绩与民生的需要，是政府必然的、合理的选择，无可厚非。

然而，易事往往更集中于短期利益，难
事往往基于长远战略，结果导向往往会倾向于将更多的财政资源分配给较好地完成了前期任务的部门或企业，从而导致长远问题的搁置与战略协同的不足，削弱了财政投资对经济增长的影响。

战略执行过程中，主体取向的“先易后难”“先近后远”的决策原则是财政资源协同配置的内在要求。

战略协同却要求政府决策必须权衡经济增长与战略方向调整问题、权力分配过程中的权利与责任分担问题、城市与乡村的量化分配问题以及财政政策选择中应当多支或是应当少收的问题。

因此，财政资源的优化配置，可以从四个方面入手：一是利用“权责对等分担”设计，优化经济增长与战略需要的资源配置决策;二是利用“信息技术结合群众监督”设计，优化权责跟踪管理，检验权责分担机制的有效性;三是利用随机调查与重点抽查的研究方法服务于民，提高财政资源城乡量化分配的合意性;四是将“税费减免”纳入政策资源管理，以善用少收政策，降低制度成本。

五、实施“四张牌”战略的对策建议
（一）以“让人民过上更好的生活”为工作中心，系统、整体、有机地认识并协同推进“四张牌”战略
“四张牌”战略，既是经济发展战略，也是社会进步战略，更是为人民服务的战略。

其出发点和落脚点是让人民过上更好的生活，着力点是解决好教育、就业、社会保障、医疗卫生等与人民群众切身利益相关的问题。

政府作为实施“四张牌”战略的领导者与责任人，在制定政策、配置资源、服务社会时，必须以“让人民过上更好的生活”为工作的指导思想，必须系统、整体、有机地认识“四张牌”战略，以“四张牌’’为引领，协同其他市场主体一起拓展更大、更广的发展空间。

系统而不是割裂、整体而不是个别、有机而不是孤立地认识“四张牌”战略的关系，就是要认识并把握“四张牌”战略的内部联系，协同推进“四张牌”战略，而不能顾此失彼。

作为有机的战略组合，某个方面的突进或者局部的优势，有时不仅不能促进战略目标的实现，还可能降低协同的效率，妨碍整体目标的实现。

（二）准确界定优势产业，推进产业结构优化升级
正确界定问题是正确解决问题的前提与基础。

优化产业结构的前提，一是准确把握河南省的产业结构;二是准确界定河南省的优势产业。

只有做到了“两个准确”，才能以优势产业为主导，运用新技术、新方法、新管理方式优化产业结构，升级产业结构，构建新的产业结构。

河南是传统的农业大省，承担着保证国家粮食安全的战略任务。

现代化农业与现代化农业加工业是河南的优势产业之一，如牧原股份的现代化养殖业，鄢陵县的现代化花卉产业，豫北的现代化小麦种植业，双汇集团的现代化农业加工业等等。

其他的产业，比如，以郑州航空。