西方行政改革

西方国家行政改革的研究
政府面临的困境是职能扩张的结果。

因此，改革的第一要务实政府职能的重新审视和定位，即首先解决应该管什么不应管什么的问题。

西方各国行政改革首先都是重新定位政府角色。

他们把政府组织划分为四种类型：政策组织、规制组织、服务提供组织和服从性组织，并认为前两者负责“掌舵”（制定政策），而后两者的职能是“划桨”（执行政策、提供服务）。

划桨的只能通过市场化途径与掌舵职能分离，因而改革内容表现为调整政府与社会关系，建立小政府模式。

与职能市场化趋向相关联，西方国家在推行行政改革的过程中，大都着力于缩小政府行政范围，分散政府行政权力。

1、中央政府与地方政府之间分权，使地方政府拥有比以往更大的权利；
2、政府组织内部层级之间的分权，主要是压平层级，授权一线。

公共服务社会化
西方国家行政改革突出对市场和社会力量的利用，推行公共服务社会化。

政府业务合同出租；公私合作，以私补公；授权社区。

政府理念企业化
进入80年代以后，以政府企业化思想为背景的管理模式广泛流行于西方国家行政改革实践之中。

所谓“政府企业化”就是运用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神，以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革政府公共管理部门，重塑政府形象。

1、奉行顾客主义，注重提高公共服务的质量。

主要是：公共服务小规模化；在公共服务机构之间引进市场竞争机制；推行公民参与式管理。

2、引进私营部门的管理方法和经验，提高公共部门的工作效率。

例如，引进绩效目标管理，实行全面质量管理。

政府治理电子化。

加速政府信息化步伐，通过信息科技提高政府服务效率和治理质量。

行政管理体制改革是一个不断深化的长期过程，转变政府职能是贯穿这一过程的重要课题。

政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内对社会公共事务管理的职责、作用、功能的转换与发展变化。

包括管理职权、职责的改变（对哪些事务负有行政管理权责，管什么，管多宽，管到什么程度），管理角色（主角、配角等）的转换，管理手段、方法及其模式的转变等。

十六大报告指出政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，政府机构需按这个总要求转变职能。

那么它转变的主要内容、根本途径是什么呢？通过调查和研究，政府职能的转变应该主要从以下几方面入手：
一、努力建设廉洁勤政、务实高效的政府
一个机构庞大、人员臃肿的政府，不仅会加重财政负担，增加政府成本，而且导致效率低下，远远适应不了行政管理现代化的要求。

经济想要加速发展的首要前提，就是要建设廉洁勤政、务实高效的政府。

建设廉洁政府，就要充分认识政府在反腐败中的特殊地位和作用，搞好自身的廉政建设，真正树立起廉洁行政的形象。

要在制约行政权力上下工夫，建立起有效的廉政制约机制。

在公务员收入相对不高，而又面临市场经济种种利益诱惑、物价频频升高的情况下，要从制度和配套措施上形成保障公务员廉洁行政的机制。

同时，必须保证每一个政府机关及其工作人员都要广泛接受来自各方面的监督，特别是来自人民群众的舆
论和批评监督。

建设高效政府，首要的就是精简机构，建设精干的强有力的政府系统，进行干部人事制度改革，使人才脱颖而出；要下放权力，正确处理中央与地方、集权与分权的关系，既要加强宏观调控，维护中央的权威，又要调动地方的积极性。

建设高效政府的另一方面就是杜绝官僚作风，发展社会主义民主，充分调动人民群众的积极性。

同时还要进行经济体制改革，尽快建立社会主义市场经济体制，从根本上推动生产力的发展和社会进步，体现行政效率的提高。

二、强化市场监督职能
目前，我国各级政府对市场秩序的规范和监管还十分薄弱，规范市场秩序的法律法规还不健全，地方保护主义和行政垄断严重，加上执法不严，管理松懈，纪律松弛，甚至有法不依，违法不究，致使市场秩序比较混乱。

突出表现为假冒伪劣商品泛滥，偷税、逃税、骗税、走私等，建筑领域弄虚作假、工程质量低劣等问题严重。

为此，必须建立现代市场监管制度，加强市场监管力度，建立公平竞争、规范有序的市场新秩序。

首先，要加快有关市场规范的法律法规建设，比如尽快出台反垄断法，采取法律手段打破行政垄断，防止企业相互勾结，形成价格联盟，损害消费者利益；其次，要加强对市场的监管力度，严格执法，从严治政，采用经济、法律和必要的行政手段，打击各种违法乱纪、扰乱市场秩序的行为；再次，在石油、天然气、电力等行业与政府维持公平市场秩序密切相关，在实施政企分开改革的同时，要建立独立的监管委员会，将政府决策职能与监管职能分开，以加强对权力的监督。

三、继续深化行政审批制度改革
市场经济中，政府职责之一是宏观调控，然而在现实生活中，政府“越位”的现象普遍存在，管了许多不该管、管不了、管不好的事，管得过多过细。

特别是不合理、低效率的项目审批制度，已成为影响我国投资环境、影响企业竞争能力的严重问题。

改革行政审批制度势在必行，只有摆脱了大量微观审批事项的政府，才能够研究超前性、深层次的战略性重大问题，才能集中精力搞好宏观调控。

加快审批制度的改革，一要搞好行政审批项目的审核和处理工作，减少政府审批事项和审批范围；二要缩短审批环节和审批周期；三要公开审批标准，规范审批程序；四要明确审批责任，健全监督机制，对审批行为进行必要的监督；五要改革审批部门普遍存在着的重审批、轻监管，重权力、轻责任现象。

四、转变政府管理方式，实现微观管理向宏观调控的转变
微观管理，指政府站在出资者立场上，依靠行政命令、参与企业治理结构或直接介入市场的方式，对微观经济主体实施的一种直接管理，主要指国家和地方政府机构对公有制企业的直接管理活动。

宏观调控，指政府运用宏观经济政策对宏观经济运作所进行的“控制”或“调节”，它是政府通过调整其所掌握的某些经济变量（如财政支出、货币供给），来影响市场经济中各种变量的取值，从而影响私人经济部门行为的政策过程。

加入世贸组织以后，政府垄断一切，宏观、微观一把抓的弊病暴露得更加充分。

今后，政府应该减少对经济主体的直接管理，更多地运用间接调控手段，以更灵活多样、更讲究效益的方式进行宏观调控。

凡是企业和个人能够做好的事情，政府就不插手，凡是市场能够优化资源配置的领域，政府尽力为其创造有利条件。

即使在“市场失灵”领域，也要考虑是否需要政府发挥作用，政府发挥作用是否有效，是否有更好的办法。

只有在不仅需要而且能够做好时，政府才进行干预。

五、切实转变政府工作方式，提高工作效率
转变工作方式，提高工作效率，首先就要做到严格依法行政。

根据世贸组织要求，政府要保证法律法规在全国的统一实施，有比较完善的依法行政体制，政府行政过程应当是透明的、可预见的、公开的。

各级政府部门应当摒弃陈旧的管理方式，严格依法行政，由权力行政转向规则行政，从随意裁决转向依法办事。

其次，要公开。

透明度原则是世贸组织的一项基本原则，也是改进政府管理方式的一个基本方法。

各级政府在管理过程中应尽量做到决策公开、过程公开。

再次，要推行管理信息化。

尽快实现政府管理信息化，不仅有利于提高行政管理效率，加强政府各级机关及各级部门间的信息沟通，也有利于政府与内外商人之间的联系和方便商人们办事，使行政管理更准确、快捷地实现互动。

六、加强人口、资源、环境等方面的管理职能（社会管理职能）
加入世贸组织以后，我国的人口、资源、环境面临着新的形势和新的要求。

人口、资源、环境工作，不仅要把国内因素与国际因素结合起来考虑，而且要更多地考虑国际因素。

加入世贸组织，既为我们充分利用国内外两个市场、两种资源，实现经济社会与人口资源环境的协调发展提供了新的机遇，也对我们提高经济和社会的可持续发展能力提出了新的挑战。

为此，必须加强计划生育工作，稳定低生育水平，提高出生人口素质；强化国土资源管理与合理利用，建立政府管理与市场运作相结合的资源优化配置新机制，全面加快资源调查、规划和管理，不断提高对资源的保护，深化有偿使用制度改革，推进国土资源市场体系建设，做到产权明晰、规则完善、调控有力、运行规范，依法保护资源所有者和使用者的合法权益。

进一步把国土资源的管理、利用与开发纳入科学化、规范化、法治化的轨道；加大环境保护和生态建设力度，加强水利建设和对水资源的管理。

七、加强公共服务，建设服务型的政府
建立服务型政府就是要确立服务理念，树立服务意识，当好人民公仆。

新形势下政府的一个重要职能，是为企业发展和各类创业者提供良好的环境。

政府应通过发挥经济调节、市场监管的职能，为企业发展创造宽松的宏观经济环境和公平竞争的市场环境；通过形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为企业及人民群众干事创业提供优质到位的服务；通过不断完善硬环境、优化软环境，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的氛围，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。

继续推进机构改革是深化行政管理体制改革的一项重要任务，机构改革必须以政府职能转变为基础，与政府职能转变同步进行。

20世纪80年代开始的行政机构改革，至今已经取得了不少进展，但转变政府职能仍然是一个努力的目标，具有长期性和渐进性，我们应该用发展的眼光去审视它。

尤其是我国加入世贸组织后，许多领域要同国际接轨，要按国际惯例办事，政府行使其职能（尤其是经济管理）的方式、方法和手段等必须相应地不断做出新的调整。

我们既要有长远规划，又要有近期目标，循序渐进，不断深化行政管理体制改革
实现政府职能的主要手段包括：行政手段、经济手段、法律手段等。

（1）行政手段具有强制性、垂直性、无偿性、稳定性和具体性的特点，其优点是统一集中、迅速有效。

但它易产生与“人治”相联系的一些弊病，影响横向联系及下级的积极性、创造性。

（2）经济手段具有间接性、有偿性、平等性和关联性的特点，最适于管理经济活动，但因其只能调节经济利益关系，不能靠它解决所有问题。

（3）法律手段具有严肃性、权威性、规范性的特点，使行政管理统一化和稳定化，但其只能在有限范围内发生作用，很多经济关系、社会关系需结合其他手段才能发挥作用。

自然经济，是与生产力水平低下和社会分工不发达相适应的。

奴隶制和封建制就是建立在自然经济基础上的。

在自然经济状态下，由于社会生产力水平低下，居住分散，信息不畅，因而政府职能主要局限在“御外”和“安内”，维持国家的统治。

同时，由于在奴隶制度下奴隶对奴隶主的依附，在封建制度下农民对土地的依附，使得为数不多的社会公共事务在分散状态下得到自行解决。

因此在自然经济状况下的政府职能，一方面表现为政治统治职能的极端强化；另一方面表现为经济管理和社会管理职能的相对薄弱。

当进入资本主义社会发展阶段后，市场在资源配置中的作用越来越大。

在资本主义发展初期，资产阶级本身经济力量相对较弱，在一定程度上需要国家的保护和扶持。

但随着资本主义的发展，资产阶级已能够依靠自己的力量发展经济，自由放任思想逐渐抬头。

政府职能主要发展为三项：御外、安内和建设公共设施。

社会的经济运行主要由市场这只“看不见的手”来自动调节，无须政府过多的干预。

这时的政府职能只是局限于外部经济，为经济运行提供良好的环境，而未深入经济生活内部，直接干预经济。

从18世纪到20世纪30年代，在西方国家资本主义发展中，自由放任思想始终占据主导地位，政府充当了“守夜人”的角色。

但是，近代资本主义国家政府职能的“弱化”，与奴隶制度和封建制度下国家政府职能的“弱化”，有本质上的不同：前者是政府与市场之间的权衡，相信市场可以自动调节经济的运转，政府只是为市场经济提供良好的运行环境，是一种有意“不为”的表现；而后者却是在市场化程度很低、社会经济处于分割状态的情况下，政府对社会经济运转无法控制的“无力”的表现。

西方国家行政改革对我国的启示
■任成新
摘要：西方国家的行政改革内容丰富、形式多样。

包括公有企业和公用事业的产权转移和私有化，政府内部管制放松，采取合同制，引入竞争机制，打破政府对公共服务的垄断，分散和下放政府的权力等等。

纵观西方国家的改革，各国都是从本国的国情出发，采取和本国相适应的政策，这警示我们在行政改革过程中固然要引进西方先进的管理经验和方法，但同时更要同中国实际相结合，不能照抄照搬。

关键词：西方国家；行政改革；启示一、
西方国家行政改革概况政府是推动现代国家经济增长和发展最重要的力量。

政府在经济与社会发展中的作用，即政府职能，本身也有一个发
展过程。

当前的中国，
伴随着现代化运动的发展，政府职能正在发生深刻的变化。

但是，人为地推进政府职能转变的改革实践，又常常陷入误区。

理论源于实践，又指导实践。

实践中发生一些失误与理论认识上存在某些偏差是密切联系的。

在我国理论界和某些决策者那里，长期有一种误解，似乎搞市场经济，转变政府职能，就是弱化政府管理，减少政府对经济和社
会公共事务的干预。

其实不然。

西方发达国家及一批后起的现代化国家政府职能的演化轨迹及发展趋势各有特色。

为此，我们认为，从理论上准确把握政府职能发展的基本趋势及其本质，对于当今中国政府职能的转变与发展，无疑具有实践上的意义。

当代西方
国家行政改革的内容广泛，涉及到行政管理体制和活动的各个方面。

但改革的基本主线是重新界定政府与市场的关系，改革的内容也主要是围绕政府功能的重新定位、政府公共服务的提供方式以及政府内部管理体制改革3个方面来展开的。

当代西方国家行政改革内容丰富，各具特色。

其中大多国家都进行了私有化的改革，把竞争机制引入到政府服务当中。

二、西方国家的行政改革的特点
改革呈现出鲜明的借鉴市场运行和商业管理的特点。

具体表现为：
第一，行政管理分散化。

与职能市场化趋向相关联，西方国家在推行行政改革的过程中，大都着力于缩小政府行政范围，分散政府行政权力。

中央政府与地方政府之间分权，使地方政府拥有比以往更大的权利；政府组织内部层级之间的分权，主要是压平层级，授权一线。

第二，公共服务社会化。

西方国家行政改革突出对市场和社会力量的利用，推行公共服务社会化。

政府业务合同出租；公私合作，以私补公；授权社区。

第三，政府理念企业化。

二十世纪80年代以后，以政府企业化思想为背景的管理模式广泛流行于西方国家行政改革实践之中。

所谓“政府企业化”就是运用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神，以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革政府公共管理部门，重塑政府形象。

奉行顾客主义，注重提高公共服务的质量。

主要是：公共服务小规模化；在公共服务机构之间引进市场竞争机
制；推行公民参与式管理；引进私营部门的管理方法和经验，
提高公共部门的工作效率。

如，
引进绩效目标管理，实行全面质量管理。

第四，政府治理电子化。

加速政府信息化步伐，通过信息科技提高政府服务效率和治理质量。

三、对我国行政改革道路选择的有益启示
当代西方各国的行政改革是发达国家为迎接信息化社会和经济全球化的挑战而进行的政府管理革命，其目的和使命是探索适应信息化社会和全球化竞争需要的未来政府治理模式。

就这个意义上说，这场革命在一定程度上代表着人类在社会转型过程中制度变迁的某种努力方向。

尽管这场改革尚未完成，改革在各国所取得的成就也不尽相同，从总体上评价改革的成败得失也还为时尚早，但它作为世界性的改革浪潮，无疑对我国具有重要的启示和借鉴意义。

1.设计以人为本政府公共服务体系。

当代西方国家行政改革提出以顾客为中心的行政理念，强调围绕公众的切身利益制定服务标准，给公民自主选择的机会，鼓励公民参加公共事
务的管理。

“我国行政改革也要贯彻这一根本原则，设计以人为本的公共服务模式，要顺应和尊重民意，依据人民的意愿确定政府工作方向和指导政府工作的原则。

”
2.分离政府公共服务的决策和生产。

当代西方国家行政改革把政府提供公共服务的决策和生产分离开来，政府只是掌舵不是划桨，这样大大提高了行政效率，也满足公众需求。

但我国传统的行政体制下，政府既制定公共服务决策，还亲自提供生产和公共服务，政府变成全能型的直接服务的角色。

3.积极探索改革行政区划，整合政府内部功能。

西方国家地方行政层次只有二级或三级，如法国，地方层次是大区、省、市镇的三级划分。

英国地方是二级划分和三级划分结合，英格
兰是三级，郡、
区、教区，苏格兰是大陆行政区、区的二级。

我国的行政区划是省、市、县，乡(镇)的四级划分，这种多层次的行政区划，不利于行政信息流通和中央政府的控制，使政策层和执行层与民众距离拉大，管理效率低下。

因此无论在西方还是中国的行政改革当中，中央政府与地方政府关系的调整都是很重要的方面。

对于我国来说应该合理调整政府管理层次和幅度，减少政府行政层次，可以增加省的数量，扩大中央政府管理的幅度，取消地区专署，实现三级政府管理，减少和规范政府管理
的厚度。

“还可以在横向上减少一级政府所属机构的数量，归并职能相近、设置重复的机构，减少行政条块间的职能交叉、职责不清的问题，缩小政府管理的幅度。

”四、结语总之，我国是个幅员辽阔的大国，在行政区划和政府内部功能的整合方面要从本国的实际出发，区划合理，职能简约有。