浅谈我国的法律援助制度

浅谈我国的法律援助制度
作者：金平平万超
来源：《管理观察》2010年第07期
摘要:法律援助制度在国家的司法体系中占有十分重要的地位,我国的法律援助制度起步较晚,仍需要不断地完善。

在分析总结我国法律援助制度现状基础上,提出了存在的问题,并给出了相应的解决建议,为我国法律援助体系的形成和援助工作的实施提供参考。

关键词:法律援助制度现状问题建议
法律援助制度又称法律救助、法律扶助制度,是为世界上许多国家所普遍采用的一种司法救济制度,其具体含义是:国家在司法制度运行的各个环节和各个层次上,对因经济困难及其他因素而难以通过通常意义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的社会弱者,减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度。

它作为实现社会正义和司法公正,保障公民基本权利的国家行为,在一国的司法体系中占有十分重要的地位[1]。

是否建立完善的法律援助制度,是衡量一个国家法制是否健全、司法人权和司法公正是否得到保障的重要标志,也是衡量一个国家文明进步的尺度。

1.法律援助制度的国际背景
法律援助制度15世纪起源于英国,到19世纪,许多比较发达的资本主义国家都设立了此项制度。

20世纪50年代发达国家的法律援助制度已相当完备,非洲的许多发展中国家也于上世纪六、七十年代纷纷建立了法律援助制度。

目前世界上已有140多个国家的法律以及一些国际公约把法律援助制度作为保障公民权利的一项基本原则[2]。

由于各国的政体不同,历史背景不同,富裕程度不同,法律援助制度目前可划分为三大类型:一种是以英、美等国为代表的私人援助型,即法律体系的运行,主要是依靠政府资助的独立的私人团体来操作。

律师协会、各种私人基金会,乃至律师个人,在这种体制中起着决定性的作用;一种是以瑞典、丹麦等国为代表的社会福利型,即将法律援助纳入国家的福利制度,由国家统一实施;另一种是混合型,是目前各国法律援助实践中比较普遍采用的模式,其目的是吸取各种模式的优点,克服其缺陷,提高法律援助资源的利用效率,更好的为当事人提供服务。

中国大陆的法律援助提供模式从一定意义上讲属于这类。

2.我国法律援助制度现状分析
我国的法律援助制度起步较晚。

1994年初,我国首次提出了建立法律援助制度的设想。

同年,我国第一笔法律援助基金——北京律师法律援助基金设立。

1995年,司法部正式提出建立中国法律援助制度,并陆续在北京、上海、广州、青岛等城市开始了法律援助制度的试点。

1996年修改的《刑事诉讼法》和《律师法》正式规定了法律援助的有关内容,并成立司法部法律援助中心,负担对全国法律援助工作的管理和监督。

1997年,中国法律援助基金会经民政部批准成立。

此后,司法部就刑事、民事、行政等法律援助工作和最高人民法院、最高人民检查院、公安部等发布了多个联合通知。

广东、山东、江苏、重庆等省市也出台了地方性的法律援助法规,为法律援助的全国性立法奠定了良好的基础。

2003年,经国务院第15次常务会议通过,《法律
援助条例》自2003年9月1日起实施。

这是我国第一部关于法律援助的全国性立法。

从而形成了中央、省(自治区、直辖市)、地(市)、县(区)四级构架的法律援助机构体系,法律援助制度的框架基本形成,我国法律援助工作从制度创立进入到了加快发展的新的历史时期。

据司法部法律援助中心提供的统计数据,全国各地十年来共办理各类法律援助诉讼案件90万余件,受援人总数超过150万人,解答法律咨询超过600万人次,在保护司法人权、维护社会稳定、实现社会公平和正义等方面发挥了积极的作用[3]。

但我国的法律援助制度还存在不足之
处和一些问题,有待于进一步健全和完善。

2.1法律援助供需矛盾较为突出
司法统计表明,在人民法院的刑事审判过程中,有“辩护人”参加的案件不足十分之一,而其中属于人民法院依法“主动”为被告人“指定”辩护人的案件更是微乎其微。

我国每年需要法律援助的案件超过70万件,而实际得到援助的不足四分之一。

这样的现状,显然是与我国设立法律援助制度的立法精神不相符合。

经费问题是导致法律援助供需矛盾的主要原因。

按照现行法律规定,法律援助是政府的责任,应由政府出资建立各级法律援助机构。

但我国还处于社会主义初级阶段,生产力还不够发达,国家财政压力很大,不可能为法律援助机构支出大量费用。

另外,我国地广人多,法律援助机构在现阶段还较难能深入基层农村。

因此,各地只能规定较严格的受援条件,而经费的限制,影响了法律援助工作的开展。

导致法律援助供需矛盾的另一原因是能够胜任法律援助的专业人士数量太少。

每年所需的法律援助案件中,绝大多数需要律师提供帮助,可是按每位律师每年办理1~2件案件来计算,现有的13万名律师只能办理20万件此类案件,缺口很大。

2.2法律援助的受援对象和援助者界定不尽合理
我国现有法律援助制度关于援助对象的规定、关于受援人权利的规定,均较为严格。

也就是说援助的层面限定较窄,无论是诉讼还是非诉讼,也无论是刑事案件还是民事案件,都能明显地
反映出来。

如强制刑事辩护的对象有残疾人、未成年人等,却没有规定老年人或高龄老人同样享有这一权利。

另外,《刑事诉讼法》和《律师法》确定了律师的法律援助者身份,其实施援助行为的费用应由国家支付,但在现实中,律师从法律援助案件所得的收入,远不如承办其他案件。

所以,对于法律援助案件,有的律师要么百般推诿不愿接手,要么接手之后,不尽职尽责,最后,导致当事人利益受损。

因此,为了使法律援助的目的真正得以实现,有必要对援助者资格给予一定的限制。

2.3各部门对法律援助案件配合,协助不够,办理援助案件环境不理想
《法律援助条例》明确规定受援人可依法获得法律咨询、代理、刑事辩护等无偿的法律服务,但未对有关部门(如人民法院、仲裁机构等)受理法律援助案件相关费用的缓交、减交或者免交作出适当的规定。

如此,办理法律援助案件困难重重:一是立案难,受援人往往因无法交付案件受理费而无法立案;二是结案难,受援人往往因未交付案件受理费而迟迟得不到裁决,受援人的合法权益无法得到及时维护;三是举证难,许多受援人因无力承担高额的鉴定费而无法提供鉴定结论。

另外,承办法律援助案件的人员可获得的办案补贴甚微,有时还不够支付案件证据材料的复印费和查档费等,更谈不上支付为收集证据和了解案情而支出的住宿费、差旅费、通信费等,对此,受援人又无法承担上述费用,以致于承办法律援助人员出了精力又贴了钱,这些因素挫伤了法律援助人员的办案积极性,导致有的案件因钱所困而取证无门,受援人承担了不利的法律后果,影响了办案质量[4]。

2.4“经济困难”标准问题
法律援助经济困难标准是审查申请人是否符合法律援助经济条件的依据,直接决定申请人能否获得法律援助。

政府制定经济困难标准后,一方面决定了可以享受法律援助权利的人群;另一方面影响了政府对法律援助的投入。

可见,法律援助经济困难标准对政府、对老百姓来说都是意义重大的,在法律援助制度中处于非常重要的地位。

对于法律援助申请人获得法律援助的经济困难标准,《法律援助条例》没有具体的规定,只是作出了抽象性和授权性的规定[5]。

《法律援助条例》第一条规定:“为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务,促进和规范法律援助工作,制定本条例。

”其中,“经济困难的公民”是个抽象的概念,不便用于实践操作。

我国各地经济发展极不平衡,公民经济状况差别较大,人力资源稀缺性不同,法律援助需求存在差别,所以制定一个准确、稳定的标准确实是一个难点问题。

正因为如此,《法律援助条例》第十三条第一款规定:“本条例所称公民经济困难的标准,由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况及法律援助事业的需要规定”,将经济困难标准的制定授权给省一级人民政府,这似乎是很明智却也无奈的选择,但《法律援助条例》并没有实质性地解决法律援助经济困难标准的问题。

3.完善我国法律援助制度的几点建议
3.1发展以高校法学院为基础的法律援助计划
在国外一些国家,在律师和老师指导下进行工作的大学法学院(系)学生是提供法律援助服务的主力。

高校法学院提供法律援助服务有其独特优势:
第一,人力资源丰富。

我国许多高校法学院教师理论知识深厚,不仅具有律师执业资格,而且具有独立承办重大、疑难案件的经验,部分学生也有律师资格,高校法学院无疑是一支高素质的法律援助力量。

第二,服务成本低、质量高。

高校法律援助机构中的工作人员以学生为主,通过法律援助的实践学习知识、锻炼能力,一般不收取任何服务费用,也无需支付工资,能实现对经济困难的当事人的援助作用。

法律援助作为教学和科研途径,在老师指导下,学生办案质量与学习成绩挂钩,保证了法律援助的质量。

中国内地自1992年第一个高校法律援助机构成立以来,目前已有近20 所高校法学院成立了法律援助机构,为解决法律援助供需矛盾起了非常重要的作用。

3.2 完善分担费用制度
法律援助分担费用制度指当受援助的当事人因胜诉而使其经济情况有所改善,并且有能力支付法律援助的部分费用时应当按照规定的分担范围和分担比例偿还部分援助费用的制度。

在其他国家的法律援助费用分担制度中,受援人是否承担法律援助费用规定各有不同:如奥地利、西班牙等国规定受援人因胜诉而经济状况有实质性改变时应分担全部或部分援助费用;在英国法律援助申请人必须根据生活条件支付一部分诉讼费用,数额由法律援助委员会加以确定,费用负担与援助案件是否胜诉无关。

让有能力的当事人支付部分办案费用,既能在一定程度上节省国家财力,又能提高律师的办案经费,增加律师办案的积极性,较好的实现法律援助的目的。

我们可以借鉴一些国家的做法,向因胜诉而改善经济状况的受援人收取适当费用充实法律援助基金,使这些费用继续用于法律援助事业,弥补法律援助资金短缺,形成资金利用的良性循环。

3.3建立以政府拨款为主,多渠道筹资的法律援助经费来源体制
法律援助是国家对公民应尽的责任和义务,经费主要应由各级政府财政保障。

同时法律援助也是一项社会公益事业,广泛募集国内外资金,动员全社会力量参与和支持我国法律援助事业发展,是弥补国家各项财政对法律援助事业投入不足的重要方法和途径。

所以,要建立以“政府拨款为主、社会捐赠和行业奉献为辅”的各种渠道和多种募集方式筹资的法律援助经费来源体制[6]。

3.4科学地界定法律援助的受援对象和援助者
在我国目前经济尚不发达、法律援助经费紧张的现实情况下,科学地界定法律援助的受援对象,把有限的经费用在最需要的人身上显得非常重要。

要真正贯彻“法律面前人人平等”的宪法原则,真正实现法律援助的题中之义,就必须拓宽法律援助层面,让更多的人能够获得法律援助,甚至从理论意义上讲,应当让所有需要法律援助的公民都能获得援助。

但我国是发展中国家,在财力、人力资源上都难以满足法律援助的需要。

随着我国经济实力的不断增强,我国应逐步把刑事法律援助的对象加以扩大,与国际刑事司法准则接轨,只要被告人在受到法律审判时需要法律援助,就应当为他指定辩护律师。

同时,我国加入WTO后,随着国外劳动力的大量流入,必然会有一部分外国人由于不能支付高昂的律师费而寻求法律援助,因此,在我国经济条件许可的情况下,也应把这部分人考虑到法律援助的对象范围内。

另外,为了避免资源浪费,有必要借鉴其他国家做法,确立“确有胜诉可能”或“权益实现可能”标准,因为如果当事人所主张的权利本身根本就不存在,或者毫无实现的可能,这个时候进行援助产生不了任何的社会效益。

而且,应当明确,法律援助是为了帮助那些无力支付律师费用的公民进行诉讼活动,因此,不管申请人是什么身份,“经济困难”是他成为受援对象的必备条件。

法律援助的义务主体是国家政府,但这种义务必须通过律师的行为才能得以实现。

所以,只有作为实施主体的律师才具有法律援助者的身份。

但是,为了最大限度地保障当事人的合法权益,实现法律援助的最终目标,有必要对进行法律援助的律师作一定的资格限制,尤其在职业道德和业务水平上应有明确的条件要求[7~10]。

3.5建立法律援助机构和司法机关等相关部门的经常性协调机制
刑事援助中,应当逐步建立起公安机关、检察机关与法律援助机构的联系制度,人民法院与法律援助机构的联系应当规范化、制度化,减少各自工作的不便和矛盾。

改善法律援助人员的执业环境,帮助和支持他们完成援助任务。

民事法律援助案件中,法律援助机构应会同人民法院、鉴定机构、仲裁机构等部门,制定出全部认可和统一的法律援助审批文书,法律援助机构根据相关法律标准审查了援助对象符合援助条件,其相关文件就应当成为法院以及其他机关缓、减、免交诉讼费或其它费用的凭证和依据。

工商、卫生等职能部门也应当在各自的职责范围内给予法律援助机构支持和帮助,建立经常性的联系协调机制,从而真正畅通整个法律援助渠道[11]。

3.6确定“经济确有困难”的标准
各国对法律援助受援者的经济状况都规定了一定的标准及较为严格的审查程序。

一般均要求在贫困线以下才能获得法律援助。

我国的经济状况从整体上讲有了很大的提高,然而各地的经济发展水平的差异依然很大,因此,在我国要确定一个全国通行的统一的“经济确有困难”的标
准,是不客观的,但确需规定出一个原则,以规范“经济确有困难”标准的确定,而具体的操作标准,应参照全国执行的城市居民最低生活标准,由各地的法律援助管理机构会同有关部门加以确定。

总之,法律援助制度是我国民主与法制建设的重要内容,是维护法律面前人人平等,保障社会稳定的重要措施。

我们应该努力从理论上进行细致研究,实践上加以大胆探索,不断地加以分析总结,并吸收国外的先进经验,尽早尽好地完善我国法律援助制度。

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参考文献:
1.黄新根.论我国法律援助制度.中共南昌市委党校学报,2004.2
2.廖燕谋.简论法律援助.政府法制,2004.6
3.高贞.法律援助的中国经验.中国司法
4.蔡东方.健全和完善我国法律援助制度.宁德师专学报(哲学社会科学版),200
5.1
5.杨泳.论法律援助经济困难标准.中国司法
6.江美云.对健全完善我国法律援助制度的思考.南方冶金学院学报,2003.5
7.黄丹.小议如何完善我国法律援助制度.辽宁行政学院学报,2003.6
8.张家慧.王宪明.郝赪.论我国的法律援助制度.甘肃政法成人教育学院学报,2005.9
9.杨志强.论我国法律援助制度的完善.黄冈师范学院学报,2004.4
10.黄新根.论我国法律援助制度.中共南昌市委党校学报,2004.2
11.王宏翼.我国法律援助制度实施中存在的问题及对策.大理学院学报,2005.3。