党建引领居民自治“三会”制度实践路径研究——以浦东住宅小区“美丽家园”项目建设为例

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习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上指出：“40年来，人民依法享有和行使民主权利的内容更加丰富、渠道更加便捷。

”“我们要健全民主制度、拓宽民主渠道、丰富民主形式、完善法治保障，确保人民依法享有广泛充分、真实具体、有效管用的民主权利。

”习近平总书记的这段讲话，既肯定了改革开放40年来党建引领下人民群众当家作主、民主参与和共享经济社会发展成果的伟大实践，又为新时代进一步加强党建引领居民自治指明了方向和路径。

本市《贯彻落实〈上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见〉三年行动计划（2018-2020年）》中，把“美丽家园”建设纳入上海超大城市点多面广量大的社区治理范畴。

浦东在住宅小区“美丽家园”建设过程中，借鉴、传承以往党建引领居民自治“三会”制度经验，与时俱进，将“三会”制度同步延伸覆盖浦东街镇及居民小区，扩大了以物业管理为内核的“美丽家园”建设成效。

一、党建引领居民自治“三会”制度实践及成效（一）历史传承
早在上世纪90年代，卢湾区五里桥街道（现属黄浦区）首创居民自治“三会”制度，即在基层党组织领导下，在街道、区相关职能部门支持下，由居委会主持召集居民听证会、协调会和评议会，实现社区重要事项“事前听证、事中协调、事后评议”，以改变原
有基层行政化管理模式存在弊端、居委会干部好心办事却得不到好评甚至引发矛盾，以及居民需求和想法趋于
多元而众口难调的现象，让百姓民主协商，激发党组织引导下的基层自治活力。

2001年，卢湾区（现属黄浦区）
在全区规范推广“三会”制度。

2006年，
市民政局发布《上海市居民区听证会、[摘要]本文从习近平总书记讲话的理论视角，以浦东基层党组织、居委会和区建交委等部门及相关主体组织引导居民群众民主协商和参与“美丽家园”项目建设的调研情况为例，研究新时代条件下党建引领居民自治“三会”制度实践路径，深化探索对策。

[关键词]党建引领；居民自治；“三会”制度；实践路径
文/岑毅
协调会、评议会制度试行办法》，在全市推广“三会”制度。

2014年12月，市委、市政府发布《关于进一步创新
社会治理加强基层建设的意见》
，要求“深化居民自治机制”、“切实发挥听证会、协调会、评议会作用，健全自下而上的自治议题和自治项目形成机制，有序引导居民全程自治事务”。

2017年，“三会”制度被写入新修改的《上海市
居民委员会工作条例》，成为城市基层党建中民主化管理的重要组成部分。

《浦东新区住宅小区建设“美丽家园”三年行动计划（2018-2020）》明确提出，“全面落实三会制度”。

近年来，浦东新区按照市委、市政府部署，传承发展“三会”制度，进行党建引领居民自治“三会”制度与“美丽家园”项目操作相融合的新探索。

（二）现实路径
以建设“安全有序、整洁舒适、环
境宜居、幸福和谐”的“美丽家园”为
党建引领居民自治“三会”制度实践路径研究
——以浦东住宅小区“美丽家园”项目建设为例
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目标的党建引领居民自治“三会”制度实践，是指居民区党组织主导，居委会牵头，区建交委等政府相关部门、供电供水供气等项目实施单位、区域化党建单位、业委会、物业服务企业、业主居民及相关主体共同参与，由居民群众唱主角，针对涉及老百姓安居、宜居、乐居利益的小区物业等空间微改造、微更新、微治理项目，通过项目前听证会、项目中协调会、项目后评
议会的形式，坚持“大家的事商量着办”，共同打造“美丽家园”，体现“好事办好”理念，实现为民、便民、惠民的预期效果，以满足人民群众对小康社会高品质美好生活的向往和追求。

综观2018年，浦东35个街镇申报108个市级住宅小区“美丽家园”党建联建示范点。

新形势下党建引领居民自治“三会”制度实践，主要依赖以下五条路径。

1．基层党建在“三会”制度实践规范运作中作引领。

浦东不少居民区党组织、居委会在区委、区政府党政双牵头区住宅小区综合管理联席会议的引导和属地责任主体街镇的支持下，围绕由区建交委等政府部门投入、相关实施单位等介入所辖小区 “美丽家园”项目事宜，按程序、规则、制度，一方面确定“三会”时间、地点、人员、
主题、内容等要素，明确项目责任主体，另一方面在“三会”前做好会议准备，调查摸底，广泛征询民意，掌握基本情况，在“三会”中展开民主协商、讨论，不仅形成完整记录和决议，而且构成民生需求、资源和项目服务精准对接的“三张清单”，在“三会”后抓好具体落实事宜。

基于这些有序的制度性安排，基层党建在“三会”制度实践规范运作中起引领作用。

上钢新村街道济阳三村居民区党组织、居委会坚持小区
物业等事务共商、服务共抓、矛盾共解，建立每月一次联席会议和“三会”制度，协同解决“美丽家园”建设中各类矛
盾问题，让居民由过去“无事不见面，见面无好事”，变成现在“事先多沟通，遇事多协商，难事共解决”。

德州五村居民区党组织、居委会依托睦邻议事厅召开“三会”，围绕“睦邻花园”改造项目，采用“漫游挂图”形式，聚焦“您期待的‘睦邻花园’用途或功能是什
么”“空间改造需要哪些物资”“参与改造的志愿者最好具备哪些能力”三个
议题，让居民畅谈想象的“睦邻花园”，投票选择方案。

方案实施中，协调会汇集群众智慧，化解疑难问题，改造后的“睦邻花园”在评议会上受到居民称赞。

航头镇海洲桃花园党总支、居委会在“三会”制度实践中，按照“制度规范化、体系标准化、评价数字化”的理念，坚持“民情走访”进社区，提高了党
建引领居民自治的能力。

花木街道天安花园小区业委会党的工作小组在基层党建引领下，坚持实施居民自治“三会”制度，小区公益性收入及用途公开
透明，截至2017年底，小区公益性收入除了几十万元用于小区公建项目外，尚有一百多万元结余。

2017年、2018
年小区的物业服务费收缴率达到99%，居民对物业服务投诉率为零，物业服务满意率逐年上升，天安花园连续多
年被评为上海市文明小区。

2018年初，张江镇汤臣豪园三期小区不少居民反
映部分花木已经枯萎、缺失，居民区党组织、居委会及时召开由业委会、物业、业主居民代表参与的听证会、协调会，决定由物业服务企业牵头联系苗木单位补种绿化，资金从公共性收益中支出，还落实居民自我管理的责任与义务，改善了小区绿化环境，居民评议会对此一致叫好。

高行镇、塘桥街道、周
浦镇在推动“三会”制度覆盖居民区的基础上，制订了党建引领居民自治“美丽家园”项目《“三会”制度操作流程》，
推动了“三会”制度规范化、程序化、标准化发展。

2．基层党建在“三会”制度实践环节衔接中作引领。

居民自治“三会”制度契合“美丽家园”建设，构建起一个开放度大、有序衔接、环环紧扣的一体化居民民主协商循环圈。

第一步为听证会，以“美丽家园”项目为导向，广泛征询民意；第二步为协调会，在项目实施推进中，针对发现的矛盾
和问题，多方沟通协调，采取措施解决；第三步为评议会，居民群众对项目完成的结果及政府相关部门和实施单位
等主体进行打分评议，并将群众评议
纳入政府相关部门干部和行业工作人员考核评价体系。

基层党建在“三会”制度实践环节中的引领，推动广大居民有序参与社区公共事务的决策和治理，解决了“谁来做项目”“项目内容是什么”“如何做好项目”的问题。

塘桥街道峨海小区是原拆迁居民和动迁安置、售后公房相结合的小区，2000年建成后，小区东南侧的配电房逐渐废弃不用，十八年日晒雨淋而破落不堪，周围杂草丛生，安全隐患严重，蓝东居民区党总支、塘桥街道领导和相关部门多次到小区实地探访，牵头业委会、物业企业及居民自治组织，召开居民听证会、协调会，最终确定将该废弃建筑物打造成蓝东居民区的“自治联盟之家”，改造后小区环境焕然一新，居民在评议会中给出满意评价。

唐镇唐人苑居民区党总支、居委会引入“三会”制度，征询和采纳民意后，全面翻新小区道路，扩容机动车停车位，补种绿化，实施楼道门静音改造增添数字监控探头等设施，小区环境大改善，治安案件大幅下降，提高了居民满意度。

大团镇东大居民区党组织、居委会运用“三会”制度，针对楼组居民的各类诉求，由“家门口”小区管理服务领导小组成员单位主持召开征询民情沟通会，主动向居民通报矛盾化解的推进程度，记录群众的诉求变化，并引入政府部门，合力解决了绿化改造、垃圾智能分类处置等难题。

3．基层党建在“三会”制度实践全程跟踪中作引领。

基层党建在“三会”制度实践过程跟踪中的引领作用，主要表现为居民区党组织、居委会协同政府相关部门、施工单位等主体，因势利导，跟踪相关项目的推进。

南码头路街道红莲小区老旧电梯更新改造项目中，居民区党组织、居委会和业委会等通过“三会”收集民情，通报电梯恢复运行方案和推进情况，做好群众工作，使小区1-2号楼的4部电梯彻底更新，解除了居民乘老旧电梯安全之忧。

避免“说
过了等于做过了，做过了等于做好了”
的“三会”走过场现象。

洋泾街道泾东
小区业委会党的工作小组在党总支的
领导下，开展“美丽家园”整街坊改造
的摸底和征询工作，在充分进行民主
协调达成共识的基础上，形成具体方案，
然后跟踪、督促落实该项目。

2018年
周家渡街道云台第一居民区申报综合
样板小区，需实施“道路白改黑”工程，
涉及许多绿化移位及有车族与无车族
之间的矛盾，党总支依托“党员议事厅”，
通过“三会”收集居民最迫切需要解
决的问题，制定破题方案，并不断跟
踪，使工程项目顺利推进、如期完成。

高桥镇富特四村小区是上世纪90年代
的动迁小区，先天不足，矛盾问题不少，
居民区党组织、居委会成立了“小区议
事厅”，议事厅成员在巡查中发现一商
业公建房改建后扰民、夏碧路南门夜
排档经营导致环境脏乱差等问题，召
开听证会征询民意，商议项目改进方案，
又召开多次协调会，妥善解决了这些
问题，得到了居民评议会的好评。

高
东镇欣连佳苑小区的住宅以多层为主，
不少业主从高空乱接电线为电动车充
电，为了尽快解决小区居民“充电难”
问题及消除安全隐患，居民区党组织、
居委会、业委会利用“三会”平台，多
次走访居民，决定在辖区各自行车棚
内逐步安装电瓶车智能充电装置，视
充电需求情况，增设充电点，满足电动
车主需求。

三林镇尚东国际名园一期
小区，由老中青三代人组建了一支自
治骨干团队——睦邻社，他们根据听
证会居民诉求，成功申报自治金项目“丽
水榭”，在小区微景观建设中，协调会
根据居民意愿建设遮风挡雨的室外休
闲场所，让居民共享，居民评议会对
此叫好。

2018年初随着13号线完工和
年底试运营，北蔡镇莲安居民区加东
小区内主要通道“香榭丽大道”的人流、
自行车流大幅度增加，不利于小区管理，
居民区党组织、居委会牵头“三驾马车”
和组团式服务成员实地勘察，召开听
证会、协调会，听取意见、制订方案，
对原景观进行改建，使之成为既是景
观又是隔断的设施，限制非机动车进入，
居民评议会对此表示满意。

川沙新镇
金磊苑小区2017年停车位改造前，166
户居民86个停车位，停车位严重不足，
引发了小区毁绿占绿、物业费收缴率
降低等矛盾问题，居民区党组织、居
委会召集业委会、物业企业、居民代
表专题听证会，研究制订“停车位改造”
方案，改造工程完成后，小区停车位
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增至176个，实现一户一车位的停车模式，停车位与绿化占补平衡。

4．基层党建在“三会”制度实践“四治”联动中作引领。

从目前社区治理的现状看，居民自治不是万能的，社区治理中的一些棘手问题，跃出了社区的边界，超出了居民自治的能力范围，仅仅靠居民自治难以解决。

因此，基层党建在“三会”制度实践的自治、共治、德治、法治“四治”联动中需起引领作用。

周浦镇在七大社区及居民区推行“三会”制度，针对小区停车难、老房翻修、物业管理不到位、小区生活配套不足等短板，依托住宅小区联席会议平台和“家门口”服务站，通过“三会”整合镇政府相关部门及辖区共建单位资源，加强“四治”联动，在多元主体“四治”支撑下，
“美丽家园”各类项目建设态势良好。

曹路镇海尚东苑金睦路353弄小区利用联席会议及“三会”等多元协商议事平台，协同治理各类违建70余处、群租房13处，改造小区机动车自动门禁系统，群众的满意度提高后，近20%的小区居民把十几年未缴的物业费一次性补缴。

合庆镇海湾新城是以安置动迁户为主的小区，许多居民在绿地内种植各种蔬菜，严重影响小区环境。

居民区党组织、居委会和物业公司召开居民听证会，决定在小区某块地挖个坑，选择党员示范户种植各种绿化品种，以低矮灌木、景观果树为主，既不影响小区整体绿化，又美化了小区生活环境。

5．基层党建在“三会”制度实践拓展延伸中作引领。

一些居民区党组织、居委会汇聚居民自治创新智慧，在聚焦“美丽家园”建设的“三会”制度实践中，着力拓展和延伸“三会”效应。

泥城镇云绣苑居民区党总支引入“三会”制度后，牵头实施“七方会谈+”，即在居委会、业委会、物业服务企业、党小组长、居民组长、社区民警、城管等“七方”的基础上，根据居民需求增加镇相关职能部门，形成“小区内个性问题单
位部门解决、面上问题几个部门协调
解决、特殊难点问题共商共议合力解决”
的共商机制，解决了休闲乘凉设施不足、
小区“充电难”等问题。

浦兴路街道
金桥湾居民区清水苑小区在实施“三会”
制度后，建立房屋维修监督、车辆管
理巡查、绿化管理巡视和环境保洁督
查四个小组，运作一年多来，推进了“美
丽家园”项目建设有序开展。

康桥镇双
秀家园居民区党组织在“三会”制度
操作中，设立小区管理意见箱，广泛
听取、采纳居民对民生项目的意见建议，
保证每年与不低于小区总住户75%的
居民进行沟通，还设立居民监督机制、
评议机制，扩大“三会”制度实践效
果。

沪东新村街道东波苑第三居民区
党总支、居委会在晶波坊小区利用“互
联网+微信”解民愁，建立“三驾马
车微信群”，拓宽“三会”制度实践路径，
线上随时收集问题，线下整治，解决
了破损窨井盖更换等问题。

宣桥镇把
居民区“三会”制度向楼组延伸，组
织楼组内党员建立党建活动小组，每
个党员至少与一户以上居民结对，根
据民生项目事宜召开“三会”，楼组长
则在居民区党组织、居委会的领导下，
引入外界多方资源，破解楼道民生难题。

（三）初步成效
1．扩大了党在基层组织和工作的
覆盖面。

党建引领居民自治“三会”制
度实践过程中，居民区党组织不仅引入
区、街镇、辖区相关单位和部门的党建
资源，以党建联建的方式参与协商议事、
为民破题，而且继续完善业主居民重
要自治组织业委会的“交叉任职”和
党的工作小组，推进居民“三会”制
度实施。

据统计，截至2018年底，全
区801个居民区党组织、居委会的主体
成员到业委会“交叉任职”，占符合条
件总量的99%，678个符合条件的小区
业委会成立党的工作小组，占符合条件
小区业委会总量的99%，这两个数据，
较2016年底分别提升17%、48%。

同时，
一大批居民区党组织书记兼任业委会、
物业服务企业的党建指导员。

从申报
的108个2018年度市级住宅小区“美
丽家园”党建联建示范点看，业委会“交
叉任职”党的工作小组及党建指导员
已极具规模，这扩大了党的组织、工
作在小区“三会”的覆盖面，加强了
党建引领居民自治“三会”制度实践，
提升了党在社会治理和城市管理基本
单元中的执政能力，夯实了中国共产党
执政的群众基础。

浦东党建引领居民
自治“三会”制度实践、强化基层社
会治理、打造“美丽家园”的经验做法，
也吸引了北京、南京、哈尔滨、浙江、
江苏等10多个外省市委组织部领导，
他们率街镇、社区干部赴浦东典型街镇、
居民区现场考察，加以借鉴。

2．提升了居民自治协商议事意识
和能力。

依托“三会”制度实践平台，
居民群众参与“美丽家园”项目建设
的自治协商意识和能力比以往有很大
的提高。

一是参与热情高。

现在不少居
民区参与听证会、协调会、评议会的
人数很多，很少有人无故缺席，且事
先做好功课，协商议事氛围浓厚，表
现出前所未有的居民自治热情。

二是
协商意识强。

居民群众通过培训学习，
明显提高了法制意识，在参与“三会”
中聚焦“美丽家园”项目议题，合法
合理合情地讨论，表达诉求和意愿。

三是议事方法实。

居民熟悉小区情况，
对如何做好“美丽家园”项目有话语权，
他们的协商方法一般都以事实为依据，
提出意见和建议，往往被采纳率较高。

四是发挥作用大。

居民敢于和善于协
商议事，关注、发现问题，献计献策
解题，不仅有助于“美丽家园”建设，
而且从民主协商是中国特色社会主义
基层民主政治的特有形式和独特优势
的视角看，居民民主协商加快了党领
导下中国基层民主政治发展的进程。

应当看到，居民自治协商议事意识和
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能力的显著提升，既体现了上海市委创新社会治理加强基层建设“1+6”文件四年多来对基层居民自治主体所产生的广泛而深刻的影响力，也体现了居民群众对“美丽家园”建设的知情权、表达、监督权等维护意识的增强。

3．促进了“美丽家园”项目好事办好。

通过“三会”制度实践平台，广泛征询民意，获得理解、认同和支持，浦东新区继前三年如期推进和完成住宅小区综合治理目标任务后，又完成市府安排的“美丽家园”建设4大类30项年度任务。

一是夯实底线民生，守好安全底线。

全区共完成排查发现的一般损坏老旧住房的安全隐患处置工作55万平方米，完成153个住宅小区消防设施设备更新改造（完成率191%），完成150台使用满15年的住宅电梯安全评估工作，对106台存在安全使用隐患的住宅电梯进行修理、改造、更新，新建261个电动自行车充电设施（完成率140%），开展高层住宅消防通道楼层标识专项整治，对消防标识设置不规范、不清晰的，根据行业标准要求组织整改，7076栋实现全覆盖排查，73个小区902栋完成整改。

二是保障基本民生，解决急难问题。

完成200万平方米各类旧住房修缮改造，397个老旧小区安防监控系统改造更新、59个小区雨污分流整治，全面完成年度住宅小区二次供水设施改造和移交接管工作；城区部分小区实施生活垃圾分类投放全覆盖，推进落实2705个小区指定装修垃圾临时堆放点；全区1113个居村完成无违法居住居村创建，有效治理“群租”等小区顽症。

三是打造质量民生，提升居住品质。

在68个符合条件的小区统筹推进落实改造工程（完成率340%），进一步提升修缮品质，在金桥、陆家嘴、潍坊、塘桥、洋泾。

浦兴路、周家渡等开展“美丽家园”示范项目打造，统筹缤纷社区、生活垃圾分类等工程，逐步形成“四个标准化”，即修缮科目标准化、管理流程标准化、施工技术标
准化和群众工作标准化，促进小区硬
件改造和软件管理双提升，形成一体化、
可持续、有温度的样板小区。

就某种
意义而言，这些成绩单也意味着党建
引领居民自治“三会”制度的成功实践。

二、党建引领居民自治“三会”
制度实践的特点及启示
（一）主要特点
一是从实现路径看，自下而上居
民自治实践与自上而下政府行为相结
合。

党建引领居民自治“三会”制度实践，
通过自下而上的具体路径，与政府顶
层设计自上而下的“美丽家园”的规划、
政策、项目、标准等要素紧密结合，一
方面体现“以人民为中心”的发展思想，
惠民项目逐一落地，构建以品质民生
为重点的大民生格局，为实现群众期
待的小康社会奠定厚实基础，另一方面，
在加强基层社会治理的大背景下，党
建引领“三会”实践有利于政府投入
人力、财力、物力，把政府惠民项目“好
事办好”。

二是从治理效应看，居民自治“三
会”制度载体与多元治理要素相结合。

居民自治在社区多元治理中位列第一，
已成为社区治理结构体系重中之重。

它是指居民通过一定的组织形式，依
法自主管理社区事务。

居民自治“三会”
制度，是基层党建引领下居民群众参
与民主管理、民主决策、民主监督的
组织形式。

居民区党建引领居民自治“三
会”制度在操作过程中，与多元主体
共治、德治、法治相结合，综合施策，“四
治联动”，放大了“三会”制度实际效应。

三是从党建方式看，基层党建工作
方式传承与创新相结合，聚焦“美丽
家园”项目建设而形成的基层党建引
领居民自治“三会”制度实践，一方
面传承改革开放后五里桥街道和浦东
传统“三会”制度的有效做法，另一
方面与时俱进，把浦东“以一流党建
促一流开发”“以一流党建促一流社区
治理”理念向社区、居民区、小区治
理领域辐射，形成党建引领居民自治
“三会”制度“美丽家园”项目新探索，
创造了“三会+”、网上“三会”制度
和线上线下互动、楼组“三会”等模式，
党的群众工作方式传承与创新相结合，
拓展和延伸了“三会”制度实践的内
涵和外延。

四是从党建格局看，居民区党建与
区域化党建相结合。

居民区党组织在统
筹推进所辖小区“美丽家园”议题的
“三会”制度实践中，主动把居民区党
建与所在街镇、区、辖区层面的区域
化党建资源对接，如邀请后者参与“三
会”、签定共建合作协议、实施基层约
请制度等，做到上下联动、条块联动、
横向联动“三联动”，更好地共建“美
丽家园”，这大大拓展了基层党建引领
居民自治“三会”制度实践的内涵和
路径。

五是从发展视角看，党建引领居民
自治协商破题与基层党建自身发展相
结合。

居民区党组织主导、居委会牵
头、相关多元主体参与的居民自治“三
会”制度实践平台，通过听证会聚民智，
通过协调会解民愁，通过评议会汇民声，
不仅聚力自治破题，而且也提升了基
层党组织的威信和号召力，扩大了服
务型党建自身发展的空间。

党建引领居民自治“三会”制度实
践表明，在新形势下，党的工作方式深
度介入基层社会治理的重要领域——
居民自治，与以往“三会”制度探索
比较，发生了“五个转变”：一是从人
民生活温饱阶段多底线民生项目的协
商议事，向迈向小康社会阶段多以品
质民生为重点且规模化的“美丽家园”
项目的协商议事的深度转变；二是从
以政府自上而下的惠民项目为主兼听
民意，向党和政府部门大调研背景下，
自上而下与自下而上相结合，且更注重
落实党建引领自下而上“三会”制度
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