海上联合执法

我国海洋执法管理现状

一、我国海洋行政执法的现状

（一）总述

我国现行的海洋行政执法体制是传统的分散性行业管理体制，同时也加强并完善了专门的海洋行政执法队伍——中国海监，但是，由于现行海洋法律体系尚不健全，海洋执法的法律地位及执法程序没有清晰地界定或缺失，目前没有一支海上综合执法力量，也没有一个涉海部门能够单独有效地实施海洋综合执法。海上执法力量分散、多头管理、装备落后的局面仍没有显著改善。

（二）立法现状

我国已制定了多部海洋法律、法规，并加入和签署了有关国际海洋公约和例，如：《中华人民共和国领海与毗连区法》、《中华人民共和国专属经济区和大陆法》、《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等。我国在海洋立法方面取得了很大的成就，海洋法律体系已经基本建立。但是，我国海洋立法很多是一种原则性规定，缺乏可操作性，而且缺乏相关的配套法规，给实际执法造成困难。

（三）执法队伍现状

长期以来，我国海洋行政管理体制和海上执法体制高度分散，目前，我国对海洋行驶执法事权的部门多达十余个，主要有交通、农业、公安、能源、环境、土地、海洋、海关，以及海军等部门。单就海洋海上执法监督队伍而言，我国现有的海上执法队伍分属国务院和地方政府的有关部门。除军队和武警队外，国务院有4个部门拥有自己的执法监督队伍，他们分别是交通部下辖的中国海事局，农业部下辖的渔政渔港监督、海关总署下辖的缉私警察队伍及国家海洋局下辖的海监队伍。另外，我国海上执法队伍还有海上边防巡逻大队和海上缉私队伍。

二、与其他国家海洋行政执法管理的比较

（一）韩国海洋水产部

1.成立前：分散的管理模式；管理权限模糊；管理职责重复；管理效率比较低。

2.成立后：综合各涉海行业门；设立若干个机关职能部门；实现海洋行政一元化；缓解了以往的管理问题。

3.科学措施：公众参与；培养专业人才；加强国际合作；完善法律体系。

4.借鉴之处：海洋执法机构的建立；执法依据的完善；

人员及专业人才的培养；公众参与制度的建立。

（二）日本海上保卫厅

（三）美国海岸警卫队

三、我国海洋执法管理体制所存在的问题

（一）海洋法律法规建设

虽然，我国已制定了多部海洋法律、法规，但与发达国家相比，我国的海洋法律法规体系还存在诸多问题：一是还没有建立起与《联合国海洋法公约》相衔接的国内法律体系，特别是海洋的基本法尚不完备，一些海洋领域如海岸带还没有立法；二是我国的海洋管理法律和政策多为部门制定，在管理职能上存在重叠、交叉和空白，部门利益突出，缺少综合性、统一性；三是国家已经制定和实施的某些规划或战略是部门性的、区域性的或事务性的，有些只能称之为战略框架，尚未进一步立法形成法律。

（二）海洋行政执法体制存在的一些问题

1. 各涉海行政管理部门多以行业管理机构为基础而形成，条块分割，自成体系。-各项海洋管理职能和职责分散、交叉与重叠，导致管理成本增加且效率降低

2. 海洋执法主体的法律地位仍不明确：

执法主体不明确，缺乏明确授权，引

起行业矛盾、部门纠纷和权属之争，

执法工作中经常产生争议和冲突。

3. 海上执法程序还存在明显缺陷。

现行执法大多难以按照执法程序实施，耗时多，查获率低，拒检拒罚现象渐趋严重。

4. 海上执法人员素质有待提高

海上执法人员队伍还存在着执法人员的来源

没有统一标准、执法人员编制不一、管理较

为混乱和部分执法人员文化素质偏低等问题。

（三）海洋行政执法水平

海洋执法应努力解决以下主要问题：越权、法律适用不准确；执法素质不高。

如：应作为而不作为、或者虽作为但没有完全作为。行政机关行使根本不具有的职权、行政机关上下级之间的越权、行政机关超越主管权限范围或超越管辖地域范围行使职权等。

四、完善海洋执法的措施

（一）加强政治、经济和行政于一体的海洋综合立法

现阶段，依据部门的单项法规进行的各部门的分工、分类管理已经不能适应严峻的管理形势，必须完成海洋管理立法在形式上由单项的部门立法向综合管理立法的转变。当前我国有关的海洋制度仍处于滞后状态，应加强海洋政策有序运行的制度建设，就政治、经济、科技、行政、教育等方面内容综合立法，对事关全局、影响海洋可持续发展的公共问题的决策、规划、组织、协调和控制等一系列活动制定法律依据和执行程序。

（二）设立权责层次较高的海洋行政管理部门

在中央，建立国务院直属的国家海洋行政管理机构，统一行使海洋管理职责，协调海洋管理行为；地方上，提高对海洋管理的认识，建立相应的海洋统一综合管理机构，配合和协调中央与地方的海洋管理工作，维护国家海洋权益，开发利用海洋资源，保护海洋生态环境，发展沿海地区海洋产业。权利清楚、责任明确，是海洋行政管理体制正常运行的重要保证。

（三）实行海洋统一综合管理体制

行政管理统一化是国际通行的产业管理体制。我国海洋行政管理体制改革的重点是打破海洋产业的分割局面，改变海洋管理政出多门，实现统一管理、统一市场。统一

综合的管理模式是在新形势下海洋管理的前提条件。加强综合管理，即以国家海洋局为主体，其他相关部门相互配合，对海洋的空间、资源、环境和权益等进行全面地、统筹协调地管理。

（四）将海洋资源行政管理与海洋环境行政管理并入国家海洋统一综合管理体系

海洋的自然属性决定海洋资源与海洋环境的统一，海洋资源和海洋环境保护管理成为海洋管理的职能基础，从而也必然要求对海洋资源开发和海洋环境保护进行统筹规划、统一管理。

（五）协调合作机制的建立

海洋资源自身的相互依存性和复杂性客观上需要多个行业相互配合，这就需要有广泛地协调和处理机构之间冲突的机制。可以考虑建立一个协调机构来执行政策协调、监测数据处理、交流与共享、海上执法任务调度以及海上救助等职能，该机构可以由相关部门代表组成，以有助于政策协调与效率提高。