美国特许学校与中国公校转制的比较分析

美国特许学校与中国公校转制的比较分析
摘要：美国的特许学校与我国的公立中小学“特制”都发生在上个世纪的90年代，似乎具有相同的时代背景，都是将公立学校委托给某些人经营管理。

但实际上两者产生的背景、设立程序、经费来源、运行机制和结局都完全不一样，更重要的是，我国的公校转制严重地有悖教育公平。

关键词：特许学校；公校转制；公平20世纪80年代以来的“学校重建”运动在世界范围内展开，不仅发生在美英等西方国家，而且也发生在亚太地区的澳大利亚、新西兰、新加坡、马来西亚及香港地区。

80-90年代，世界各地出现了诸多不同类型的学校管理改革，校本管理、协作管理和信息化管理及教育私有化等成为不可抗拒的主流。

本文拟对美国的特许学校和我国的公校转制作一比较分析。

一、美国特许学校创立和我国公立学校转制的背景20世纪80年代以来提高教育质量、改革公立学校效率低下等问题成为美国教育改革的主旋律。

1983年颁布的《国家处在危机中：教育改革势在必行》报告开启了美国对基础教育的大规模改革。

该报告强调课程方面的改进与反思，掀起了以抓基础学科为重点的“回归基础”运动。

1986年后掀起的第二次改革浪潮则以“重建运动”为切入点，通过制定各种标准来改进课程与教学。

在整个基础教育改革中，“学校选择”是一项重要的措施，它试图通过加强公立学校间的竞争来提高公立学校的质量。

当时的布什（以下简称老布什）政府的“教育凭证计划”以及克林顿政府的“特许学校计划”都是影响广泛的举措。

其中，“特许学校”也是择校运动中发展最快的一个项目。

进入九十年代以后，社会对学生不理想的学表现有了新的看法，认为它是“文化偏见”造成的结果，因而人们将着眼点放在了对少数民族、黑人学生、低收入家庭学生等弱势群体，关注教育中的文化倾向开始彰显。

同时，公立学校教育质量不高也引起了其它一些问题，如校园暴力、吸毒、犯罪率增加等。

于是1991年美国的明尼苏达州、1992年加利福尼亚州相继通过了特许学校法。

1995年有19个州制定了特许学校法，2003年则上升到40个州。

美国的特许学校网将特许学校定义为“它是一种享有传统公立学校所没有的一些特权、非教会性质的、自治性的、选择性公立学校，特许状作为一种行为合同，包含了学校的使命、设立程序、办学目标、服务的学生对象，评价方式，以及办学成效的评价标准。

”乔泊·沃克·布什（以下简称小布什）上台以后，本着“消除差距，促进平等”的目标，制定了新一轮的教育政策，于2002年签署了《不让一个孩子掉队法》(NCBL)，主要强调了三方面的内容：州政府负起更多的绩效责任；给家长、学生更多的选择；州、学区和学校拥有更多的灵活性。

这三个核心内容也是“特许学校”实施的重要方面。

此外，小布什在保留克林顿政府对于“特许学校”的若干措施的基础上，还把“特许”的授权范围扩展到了州和学区。

时至今日，美国约有41个州和哥伦比亚特区、波多黎各通过了特许学校法，全美约有3500所特许学校，超过100万学生就读。

我国的公立学校转制则是出于公办学校单一化、教育经费不足，无法满足扩大初中、高中和改善薄弱学校的需求而产生的。

20世纪80年代我国实行改革开放，恢复并重建在文革10年中遭受破坏的教育体制。

进入90年代，我国的教育在规模、数量上得到了迅速发展，由于向市场经济转型的社会变迁，教育的外部环境急剧变化，市场化的浪潮波及教育领域，催生了“教育产业化”的思潮，并对大一统的公办学校教育产生了极大的影响，出于以下主要原圃公校转制应运而生：(1)为了多渠道筹集经费，缓解政府经费的紧张压力；(2)顺应教育多元化的潮流，引导教育价值多元化，同时，教育消费、教育服务、教育权益、教育市场、教育产业等概念的建立，家长和学生的权益受到重视：(3)国家的重点学校制度造就一大批优质学校和薄弱学校，教育发展极不均衡，需要对一批薄弱学校进行改造。

在这种背景下，国家出台了一系列的政策，鼓励公立学校转制。

其政策依据来自以下文件：1994年国务院颁发的《关于的实施意见》指出：“企事业单位和其他社会力
量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。

有条件的地方，也可以实行‘民办公助’和‘公办民助’等形式”。

1996年《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》提出，“现有公办学校在条件具备时，也可以酌情转为‘公办民助’学校或‘民办公助’学校”。

1997年原国家教委《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》指出：“各地在义务教育阶段办学体制改革中，可依实际情况实行，公办民助’、‘民办公助’、社会参与、举办民办学校等多种形式。

”《国务院办公厅转发教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验工作若干意见的通知》（国办发(1998)96号)指出：“公办学校的办学体制改革试验，须经省级教育行政部门批准并严格控制进行办学体制改革试验的学校数量。

同时，各地要抓紧治理‘校中校’、‘校中民办班’或‘一校两制’等不规范办学行为。

进行‘公办民助’、‘民办公助’等办学体制改革的试验，应该主要选择基础薄弱学校进行。

”这些文件为我国的公校转制提供了政策支持。

我国公办中小学校转制的主要内涵是：在保持政府对学校所有权不变的前提下，教育行政部门将一些公立学校交由企业事业组织、社会团体或公民个人承办，同时允许学校在招生、收费，校长和教师选聘及学校内部管理等方面参照民办学校的政策，享有较大的办学自主权；教育行政部门通过一定的形式（如签署协议等）规定学校承办者的权利和义务；学校承办者按规定办学井实施管理。

早期的转制学校的基本特征是“学校国有，校长承办，经费自筹，办学自主”。

由于转制学校可以高收费，部分重点学校兴起了“名校办民校”的浪潮。

现实情形中，很多改制校产权模糊，国有资产未进行过评估，也没有实行民办管理体制，但收费又享受了民办待遇，学校只是有限行使自主权。

二、特许学校和公立转制学校运行机制的区别尽管美国的特许学校与我国的公立转制学校产生在同一时期，由于国情不一样，转型的动机不一致，两者存在很大的不同。

1、设立程序。

美国的特许学校设立有较严格的程序。

至2004年，有40个州和哥伦比亚特区以及波多黎各议会通过了特许学校法。

(1)各州通过立法对州内特许学校的权利和责任进行规定。

如密苏里州特许学校法规定：特许学校的性质必须为非营利性组织；特许学校不受任何对公立学校的规章制度的约束，但是，必须达到起码的健康、安全、最低教学水平和联邦反种族歧视法的要求。

此外，州立法还详尽地规定了特许契约的内容、申请人的资格，甚至规定在一个学区用于特许学校的教学楼不得超过5%，从而变相限制特许学校的数目；(2)申请人提出申请，学生家长，社团领导、商业组织、教师、企业集团等都可申请开办特许学校。

至于受理机构则依各州规定。

约有8％的州审批权在当地的学区教委会，19％的州，州一级机构是唯一的审批机构，63％的州有多种机构拥有审批权（通常为州一级机构和当地机构，少数州，高等院校也有审批权；(3)签订特许契约申请获得批准后，由申请人与地方教育局签订契约。

每份特许状的合约时间不同，但多在3-5年之间，契约内容不一而足。

一些学校的契约非常通俗，只是在学生的言行举止和家长干预儿童教育方面，以大纲的形式对学校提出期望；另外一些学校合同可能比较周密，包含一些家长支持或干预儿童教育的详细要求；还有一些合同，对学校和家长/儿童的义务和责任提出了要求。

我国的公校转制方面没有美国那样严格，通常情况下，学校承办者会与教育主管部门（主要是省级教育行政机关）签订协议。

学校承办者与政府之间是“承办”与委托的关系，职方依据各自权利与义务的协议办学。

承办制是学校改制的主要形式，承办者可以是校长、有法人地位的企业事业组织和社会团体，也可以是符合承办条件的公民。

承办制必须实行校长负责制，校长对上级政府和主管部门负责，接受政府主管部门的领导和宏观管理，并以学校法人代表的身份，依法独立办学。

各地学校承办协议的具体内容有很大不同，对改制学校除提供校舍及第一学年运作所需的教学硬件、设备外，有继续拨付和逐渐停拨办学经费的不同做法，还有按一定比例向学校下拨教师编制指标，使其与公办校教师享受分房、公费医疗、评定职称、退休等同等待遇的权利。

一些省市制定了转制学校的具体规定。

如1996年上海市教委会颁布了《关于加强上海市公立中小学转制试点管理工作的意见》。

其中规定：教育行政部门与承办者双方的权利和义务
必须以协议的形式加以规定，承办协议必须报市教委备案。

承办者可以是企业事业单位组织（不包括公立中小学）、社会团体、也可以是公民个人；承办者必须具有办学资质；承办者不得将承办学校的办学资格及所承担的教育教学任务委托或转包给其他组织或个人。

承办者是公民个人的，承办期限可以为3-5年，承办者是企业事业组织和社会团体的，承办期限可以较长，承办期限由区县教育行政部门根据实际加以确定。

在管理上作出了如下要求：(1)对公立中小学的转制试点必须建立：预先申报制度。

区县教育行政部门应在每年年终以前，将转制试点的规划向市教委书面申请，经批准才能实施；市级重点学校参与协办转制学校或在特殊情况下实施转制，必须经市教委批准；(2)转制试点学校（非市级重点学校）的审批按照民办学校的审批权限办理；(3)转制试点学校必须坚持“三独立”原则，即：有基本符合政府规定标准的独立场地校舍，有独立的学校法人和法人代表，有独立的财务管理制度，具备民办学校的基本设置条件；(4)转制试点学校应有主管的区县教育行政部门和学校共同制订转制方案。

浙江省在《关于鼓励社会力量参与办学的若干规定》中，除了肯定公立学校进行“公办民助”或“国有民办”改制试验外，还容许社会力量同政府部门或公立学校“联合办学”。

对于“联合办学”的规定性及规范未加解释。

由于转制学校模糊了两种性质不同的学校（公办与民办）的区别，在设立过程中，审查、批准手续不像一般民办学校那样严格，或在采取协议承办方式时，协议条款模糊，不必都经过公证。

有学者认为“义务教育阶段的公立学校应该是免费的，而且政府多次强调公立义务教育不能乱收费，而根据《民办教育促进法》的规定，民办学校必须明确办学主体！必须有出资人，与政府脱离关系。

因此，从法理上来看，现在的转制学校是不合法的。

” 2、学校类型方面。

美国的特许学校大体可分为三类，新办型、公立转制型、私立转制型。

根据美国2004年对特许学校评估的统计数据，新办的特许学校占77％;从公办学校转制过来的约占16％;私立转制型系从私立学校转型过来，遵守特许学校法的一类学校，这类学校的比例最小，只占7％。

我国的转制学校可以分为四种类型：(1)基础相对薄弱的学校、从企业剥离出来的中小学校、新建小区配套学校，或借助重点校的资源及影响，或通过创办特色学校而转为改制。