环境保护领域中的政府规制问题

第33卷第10期湖南科技学院学报 V ol.33 No.10 2012年10月 Journal of Hunan University of Science and Engineering Oct.2012

环境保护领域中的政府规制问题

刘莎莎

（东北财经大学，辽宁 大连 116025）

摘 要：面对生态环境问题，市场这双“看不见的手”出现了失灵，政府的作用日渐凸显。政府规制作为市场失灵的一种解决措施，在环境保护领域发挥着越来越重要的作用。文章针对我国目前人与自然的不和谐、经济发展与社会发展失衡的现状，分析了在解决环境污染，保护生态平衡，实现可持续发展方面的“市场失灵”。并通过以辽宁省为例，在环境规制方面的显著成效，讨论政府规制在环境保护领域中的必要性和作用。

关键词：政府规制；环境保护；外部性

中图分类号：F294文献标识码：A 文章编号：1673-2219（2012）10-0115-05

一政府规制对于矫正市场失灵的优势

环境污染的原因可以概括为成本和收益、稀缺和价格、权利和义务、行为和结果的脱节或背离。这种脱节或背离是由于市场失灵或政府失灵或两者的结合导致的。简言之，环境污染可以归结为两大经济原因，市场失灵和政府失灵。市场失灵，表现在市场不能对环境资源进行合理定价以及将环境成本纳入产品价格；政府失灵，即政府政策的实行，没有纠正市场失灵，反而将市场进一步扭曲。

在市场经济下，由于市场的失灵，在某些环境问题上需要政府的干预。市场失灵意味着对一些环境产品和服务很难建立起市场或者使市场正常工作。在市场失灵的情况下，政府规制成为了一个可能的解决办法。应当指出，市场失灵并非一定要通过政府规制才能解决，如有些外部性，通过当事人双方的协商，也可以解决。但是，与其他方法相比，政府规制对于矫正市场失灵，有着得天独厚的优势。主要表现在以下几个方面：

第一，政府具有征税权。比如工厂排放的废气给人们的生产生活带来影响，人们无法对其进行干预。但是政府可以通过对其征收庇古税，一定程度控制其排放行为。

第二，政府具有禁止权。政府可以通过法律法规禁止某些经济行为。但对微观经济主体而言，除非得到国家的特许权，否则就不能禁止其他主体进入某一商业领域或从事某种行为。

第三，政府具有惩罚权。在现行法律安排下，与私人的合约相比，政府能够执行一系列严格的惩罚。

第四，政府规制能节约交易成本。在解决市场失灵的同时，政府在交易成本方面占据一定的优势。比如政府可以通过提供公共物品，避免人们“搭便车”行为引起的成本。

以上从克服市场失灵角度分析了政府规制的必要性。其之所以有这些优势，是因为它的强制性权力。政府运用这些权力，保障市场主体的权利，直接提供某些服务，保证市场的正常运行。

二我国环境保护领域政府规制的现状

我国环境保护领域的立法从20世纪80年代末开始，到90年代以后逐步加强，主要立法有：《环境保护法》（1989）、《固体废物污染环境防治法》（1995）、《环境影响评价法》（2003）、《大气污染防治法》（2004）等，随着我国各项法律法规的完善，随着我国环境保护领域的政府规制进一步深入，我国环境保护事业取得了一定的成效。下面，将以辽宁省为例，用图来表明近几年来“工业三废”排放情况，根据《辽宁省统计年鉴》统计的2000年至2010年“工业三废”排放情况，做出下列折线图，如图1、图2、图3所示。

收稿日期：2012―06―12

作者简介： 刘莎莎（1980―），女，辽宁大连人，东北财经大学技术经济与管理专业博士研究生，研究方向为环境经济与管理。

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图1. 工业废气排放量示意图（2000-2010）

图2. 工业废水排放量示意图（2000-2010）

图3. 工业固体废弃物排放量示意图（2000-2010）

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年份

工业废气排放量（亿标立方）

从上面示意图可以看出，2000-2010年，辽宁省工业废气排放情况有一定增加，但是废水和固体废弃物排放量均有明显下降，可见辽宁省对于环境保护领域的政府规制还是取得了一定成效。很多发达国家工业化，走的基本都是“先污染、后治理”的道路，其治理成本是相当大的。为避免走那些国家的老路，减少治理成本，改善生态环境，我国应继续强化对环境保护领域的政府规制，进一步明确和规范污染的范围、标准及治理费用。

三我国环境保护政府规制存在的问题

（一）法律环境仍存在着缺陷

虽然我国环境立法已形成一定的体系，但是仍存在一些问题，主要有以下几方面：一是环境立法与刑法、民法等接轨方面，缺乏完善的建设。对于相关的条例没有相应的配套法规，使得条例流于形式。如我国的《水污染防治法》中提到了5中应进行罚款的行为，但是直到5年后才出台了具体的罚款数额等，这些缺陷无疑给具体的操作带来困难。二是立法没有紧跟时代潮流，具有一定的滞后性。如我国现行的《环境保护法》是于1989年制定的，其具有的历史局限性很难符合新的现实需要。三是对于环境犯罪量刑过轻。目前我国对于环境犯罪量刑基本是以其造成的人身财产损失为标准，而对于环境的破坏没有一个准确的度量，导致量刑太轻。

（二）我国环境规制机构权威性不够

从当初的国环办（国务院环境保护领导小组办公室），到国务院隶属的国家环境保护局，到国家环境保护总局，再到环境保护部，我国环境规制机构自成立至今，其地位一直在不断上升，但是仍缺乏一定的权威性。例如地方环境保护部门隶属于地方政府，这就影响了环保部门的独立性，在执法时均需经得地方政府同意，无疑加大了其执法难度。在某些地区这些污染企业往往是地方政府的主要经济来源，这些地方政府受利益的驱使，甚至充当环境污染企业的“保护伞”，中国目前愈演愈烈的环境污染与某些地区环境保护部门受地方政府意识支配不无关系。

（三）当地政府资金投入不足

由于目前中国衡量某个地区官员的业绩基本都是靠经济发展指标，对于环境保护领域基本很少关注。这就造成地方政府不愿将资金投入到环境保护领域，部分地区甚至对环境污染治理的投入以征收上来的排污费为标准，收多少就投多少。按照发达国家的经验，对于环境污染治理的投入应达到国内生产总值的3.5%，环境治理才能有成效。但是我国2008年的环境污染治理的投入也仅占GDP的1.49%，与发达国家相比，仍有很大的差距。资金投入不足势必会导致污染治理技术落后，治理范围缩小，导致环境进一步恶化。

（四）排污收费制度存在一些缺陷

过去30年，我国排污收费对于弥补政府环境保护投入不足起到了重要的作用，但是其在具体实施过程中仍存在一些缺陷：一是收费标准太低。从经济学角度分析，所收取的排污费应等于排污企业对社会所造成的损失，使得私人成本等于社会成本。然而据统计，我国目前每年收取的排污费达500亿元左右，但是世界银行所评价的中国每年污染造成的损失达5000亿元，我国现行政策所收取的排污费根本不足以治理其所造成的污染。过低的排污费使得企业违法成本低，导致企业宁可交费排污，也不愿关注污染的治理。二是排污费的使用和管理混乱。国家规定，排污费应纳入环境保护专项资金进行管理，用于环境污染防治和治理，但是在现实中，由于地方政府工作不透明，经常出现排污费被挪用的现象。

（五）公众参与机制不健全

我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。国家从立法层面确立了公众参与机制，但其仅仅停留于制度层面，缺乏可操作性。法律法规没有明确公众参与的途径、方法等，使得公众根本无法参与，所谓的机制也就成了一纸空文。

四针对我国环境保护领域政府规制存在问题的对策分析

（一）完善环境保护领域政府规制的法律体系，增强法律的有效性

针对我国环境立法太过原则性的问题，我们应进一步完善环境立法，使其形成一个完整的体系，完善相关配套法规，使具体的执法过程能够有法可依，更具有操作性。其次，应加大处罚力度。环境污染企业的法律责任过轻，其违法所得远远高于其违法成本，对于一个追逐利益不顾道德的厂商，违法排污是一个非常合理的选择。所以，完善我国的法律体系，加强法律的有效性是我国政府加强环境规制的基础。

（二）提高环境规制机构的独立性，提高执法效果

中国的环境规制机构缺乏独立性，往往受地方政府左右。对于这个问题，可以尝试建立垂直领导的、统一的、独立的环境规制机构，避免地方政府的干扰，加强执法的有效性。其次，还应设立第三方的监督机构，避免环境规制机构与企业之间

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