环境保护领域中的政府规制问题

第33卷第10期湖南科技学院学报 V ol.33 No.10 2012年10月 Journal of Hunan University of Science and Engineering Oct.2012
环境保护领域中的政府规制问题
刘莎莎
（东北财经大学，辽宁 大连 116025）
摘 要：面对生态环境问题，市场这双“看不见的手”出现了失灵，政府的作用日渐凸显。

政府规制作为市场失灵的一种解决措施，在环境保护领域发挥着越来越重要的作用。

文章针对我国目前人与自然的不和谐、经济发展与社会发展失衡的现状，分析了在解决环境污染，保护生态平衡，实现可持续发展方面的“市场失灵”。

并通过以辽宁省为例，在环境规制方面的显著成效，讨论政府规制在环境保护领域中的必要性和作用。

关键词：政府规制；环境保护；外部性
中图分类号：F294文献标识码：A 文章编号：1673-2219（2012）10-0115-05
一政府规制对于矫正市场失灵的优势
环境污染的原因可以概括为成本和收益、稀缺和价格、权利和义务、行为和结果的脱节或背离。

这种脱节或背离是由于市场失灵或政府失灵或两者的结合导致的。

简言之，环境污染可以归结为两大经济原因，市场失灵和政府失灵。

市场失灵，表现在市场不能对环境资源进行合理定价以及将环境成本纳入产品价格；政府失灵，即政府政策的实行，没有纠正市场失灵，反而将市场进一步扭曲。

在市场经济下，由于市场的失灵，在某些环境问题上需要政府的干预。

市场失灵意味着对一些环境产品和服务很难建立起市场或者使市场正常工作。

在市场失灵的情况下，政府规制成为了一个可能的解决办法。

应当指出，市场失灵并非一定要通过政府规制才能解决，如有些外部性，通过当事人双方的协商，也可以解决。

但是，与其他方法相比，政府规制对于矫正市场失灵，有着得天独厚的优势。

主要表现在以下几个方面：
第一，政府具有征税权。

比如工厂排放的废气给人们的生产生活带来影响，人们无法对其进行干预。

但是政府可以通过对其征收庇古税，一定程度控制其排放行为。

第二，政府具有禁止权。

政府可以通过法律法规禁止某些经济行为。

但对微观经济主体而言，除非得到国家的特许权，否则就不能禁止其他主体进入某一商业领域或从事某种行为。

第三，政府具有惩罚权。

在现行法律安排下，与私人的合约相比，政府能够执行一系列严格的惩罚。

第四，政府规制能节约交易成本。

在解决市场失灵的同时，政府在交易成本方面占据一定的优势。

比如政府可以通过提供公共物品，避免人们“搭便车”行为引起的成本。

以上从克服市场失灵角度分析了政府规制的必要性。

其之所以有这些优势，是因为它的强制性权力。

政府运用这些权力，保障市场主体的权利，直接提供某些服务，保证市场的正常运行。

二我国环境保护领域政府规制的现状
我国环境保护领域的立法从20世纪80年代末开始，到90年代以后逐步加强，主要立法有：《环境保护法》（1989）、《固体废物污染环境防治法》（1995）、《环境影响评价法》（2003）、《大气污染防治法》（2004）等，随着我国各项法律法规的完善，随着我国环境保护领域的政府规制进一步深入，我国环境保护事业取得了一定的成效。

下面，将以辽宁省为例，用图来表明近几年来“工业三废”排放情况，根据《辽宁省统计年鉴》统计的2000年至2010年“工业三废”排放情况，做出下列折线图，如图1、图2、图3所示。

收稿日期：2012―06―12
作者简介： 刘莎莎（1980―），女，辽宁大连人，东北财经大学技术经济与管理专业博士研究生，研究方向为环境经济与管理。

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图1. 工业废气排放量示意图（2000-2010）
图2. 工业废水排放量示意图（2000-2010）
图3. 工业固体废弃物排放量示意图（2000-2010）
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年份
工业废气排放量（亿标立方）
从上面示意图可以看出，2000-2010年，辽宁省工业废气排放情况有一定增加，但是废水和固体废弃物排放量均有明显下降，可见辽宁省对于环境保护领域的政府规制还是取得了一定成效。

很多发达国家工业化，走的基本都是“先污染、后治理”的道路，其治理成本是相当大的。

为避免走那些国家的老路，减少治理成本，改善生态环境，我国应继续强化对环境保护领域的政府规制，进一步明确和规范污染的范围、标准及治理费用。

三我国环境保护政府规制存在的问题
（一）法律环境仍存在着缺陷
虽然我国环境立法已形成一定的体系，但是仍存在一些问题，主要有以下几方面：一是环境立法与刑法、民法等接轨方面，缺乏完善的建设。

对于相关的条例没有相应的配套法规，使得条例流于形式。

如我国的《水污染防治法》中提到了5中应进行罚款的行为，但是直到5年后才出台了具体的罚款数额等，这些缺陷无疑给具体的操作带来困难。

二是立法没有紧跟时代潮流，具有一定的滞后性。

如我国现行的《环境保护法》是于1989年制定的，其具有的历史局限性很难符合新的现实需要。

三是对于环境犯罪量刑过轻。

目前我国对于环境犯罪量刑基本是以其造成的人身财产损失为标准，而对于环境的破坏没有一个准确的度量，导致量刑太轻。

（二）我国环境规制机构权威性不够
从当初的国环办（国务院环境保护领导小组办公室），到国务院隶属的国家环境保护局，到国家环境保护总局，再到环境保护部，我国环境规制机构自成立至今，其地位一直在不断上升，但是仍缺乏一定的权威性。

例如地方环境保护部门隶属于地方政府，这就影响了环保部门的独立性，在执法时均需经得地方政府同意，无疑加大了其执法难度。

在某些地区这些污染企业往往是地方政府的主要经济来源，这些地方政府受利益的驱使，甚至充当环境污染企业的“保护伞”，中国目前愈演愈烈的环境污染与某些地区环境保护部门受地方政府意识支配不无关系。

（三）当地政府资金投入不足
由于目前中国衡量某个地区官员的业绩基本都是靠经济发展指标，对于环境保护领域基本很少关注。

这就造成地方政府不愿将资金投入到环境保护领域，部分地区甚至对环境污染治理的投入以征收上来的排污费为标准，收多少就投多少。

按照发达国家的经验，对于环境污染治理的投入应达到国内生产总值的3.5%，环境治理才能有成效。

但是我国2008年的环境污染治理的投入也仅占GDP的1.49%，与发达国家相比，仍有很大的差距。

资金投入不足势必会导致污染治理技术落后，治理范围缩小，导致环境进一步恶化。

（四）排污收费制度存在一些缺陷
过去30年，我国排污收费对于弥补政府环境保护投入不足起到了重要的作用，但是其在具体实施过程中仍存在一些缺陷：一是收费标准太低。

从经济学角度分析，所收取的排污费应等于排污企业对社会所造成的损失，使得私人成本等于社会成本。

然而据统计，我国目前每年收取的排污费达500亿元左右，但是世界银行所评价的中国每年污染造成的损失达5000亿元，我国现行政策所收取的排污费根本不足以治理其所造成的污染。

过低的排污费使得企业违法成本低，导致企业宁可交费排污，也不愿关注污染的治理。

二是排污费的使用和管理混乱。

国家规定，排污费应纳入环境保护专项资金进行管理，用于环境污染防治和治理，但是在现实中，由于地方政府工作不透明，经常出现排污费被挪用的现象。

（五）公众参与机制不健全
我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。

国家从立法层面确立了公众参与机制，但其仅仅停留于制度层面，缺乏可操作性。

法律法规没有明确公众参与的途径、方法等，使得公众根本无法参与，所谓的机制也就成了一纸空文。

四针对我国环境保护领域政府规制存在问题的对策分析
（一）完善环境保护领域政府规制的法律体系，增强法律的有效性
针对我国环境立法太过原则性的问题，我们应进一步完善环境立法，使其形成一个完整的体系，完善相关配套法规，使具体的执法过程能够有法可依，更具有操作性。

其次，应加大处罚力度。

环境污染企业的法律责任过轻，其违法所得远远高于其违法成本，对于一个追逐利益不顾道德的厂商，违法排污是一个非常合理的选择。

所以，完善我国的法律体系，加强法律的有效性是我国政府加强环境规制的基础。

（二）提高环境规制机构的独立性，提高执法效果
中国的环境规制机构缺乏独立性，往往受地方政府左右。

对于这个问题，可以尝试建立垂直领导的、统一的、独立的环境规制机构，避免地方政府的干扰，加强执法的有效性。

其次，还应设立第三方的监督机构，避免环境规制机构与企业之间
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相互勾结。

（三）改变政绩观，加大对环境保护领域的资金投入
对于环境保护领域资金投入不足的问题，主要原因是我国官员没有改变传统的政绩观，一味地追求经济的增加，而忽略其他领域的投入。

我们应树立“以人为本、全面、协调、可持续发展”的科学发展观，将环境治理纳入官员的政绩考核。

其次，应加强环境保护资金的管理，避免挪用、流失等情况发生。

（四）制定科学的排污收费标准
针对我国排污收费标准普遍较低的问题，我们应制定科学的排污收费标准。

排污收费标准要高于环境治理的成本，以实现环境污染外部成本内部化，促进排污企业加强治理，减少排污。

（五）完善公众参与机制，使其更有操作性
公众是社会的主体，也是环境污染的直接承受者，所以公众必须有参与环境问题的权利。

我们应建立完善的公众参与制度，制定一系列的程序，赋予公众参与和环境利益有关事宜的权利，以保证最终的决策结果能符合大多数公众的利益。

五大连市环境保护领域政府规制成就及借鉴
（一）大连市环境保护领域政府规制所取得的成就
1997年，大连市荣获首批“国家环保模范城市”称号。

15年来，大连市先后获得了“全球环境500佳”、“中国人居环境奖”、“全国文明城市”等荣誉。

大连市多年来进行全面的环境建设和生态保护，不仅赋予城市良好的环境基础设施、完善的城市功能以及优美的城市环境质量，同时对社会、经济、文化等方面的发展起到了巨大的促进作用，使整个社会经济环境良性互动，步入了协调发展轨道。

下面我将以大连市空气质量为例，说明近几年大连市环境规制的突出成效。

图4. 大连市区全年空气质量级别天数走势图（2002-2010）
图中，Ⅰ级：表示空气质量为优，Ⅱ级：表示空气质量为良，Ⅲ级：表示轻度污染。

从上述走势图可以看出，大连市区近几年空气质量为优的天数基本呈逐年上升趋势，而轻度污染天数呈逐年下降趋势。

可见大连市的空气质量逐年提升，这与大连市政府加强环境保护工作，推进节能减排，建设生态宜居城市的努力是分不开的。

（二）大连市环境保护领域政府规制的主要政策
（1）预防为主、防治结合，综合治理的政策。

大连市在进行开发建设活动时注重全面规划、合理布局，将发展经济和环境保护结合起来。

结合产业结构调整，调整工业布局。

在开发新项目时，严格执行“三同时”制度。

在解决环境问题的过程中，综合考虑各方面因素并采取相应措施。

（2）总量控制政策。

大连市实行污染物总量控制政策。

按照国家统一口径，原则上以2010年污染源普查结果确定各区市县排放基数，在扣除市管重点企业排放总量后，作为各区域总量控制基数。

对一区域实行先评价确定排污总量，再审批进入区域的项目，提高准入门槛，严格把关。

（3）环境影响评价制度。

在新污染源控制方面，大连市始终坚持环境影响评价制度，落实“三同时”制度，对不符合国家产业政策、不符合经济需要、不符合规划要求、污染重的项目，在预审中根据环境影响评价的意见一票否决，坚持“四个不批和一个不验收”，即布局不合理的不批；产品结构不合理的不批；不实行清洁生产工艺的不批；污染物总量不削减的不批；投产时污染物不达标的不予验收。

（4）限期治理政策。

大连市对污染企业采取责令限期治理政策，对逾期未完成治理任务的将予以处罚、加倍征收排污
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费和查封关停。

（5）企业清洁生产政策。

大连市积极推行企业清洁生产政策。

2012年大连市将计划开展160家左右重点企业的清洁生产审核，2013年将全部完成市重点企业的第一轮清洁生产审核工作。

（6）环保资金保证政策。

大连市多年来投入大量资金用于环境保护事业。

“十一五”期间，大连市环境保护累计投入资金约560亿元，占GDP的比例达到3.3%，大大高于全国平均水平，全国环保资金投入在2008年仅占GDP的1.49%。

（三）大连市环境保护领域政府规制的借鉴意义
回顾发达国家的发展历程，走的基本都是“先污染后治理”的路子，用环境来换得经济的增长，其代价是非常大的，我们坚决不能走发达国家的老路。

在我国，很多地方政府都认识到了“先污染后治理”的不合理性，提出了“预防为主、防治结合，综合治理的政策”。

大连市多年来坚持推进环境保护工作，走可持续发展道路，取得了骄人的成绩。

其很多措施及经验值得我们借鉴：
（1）应将环境因素纳入经济规划考虑因素中。

环境问题是伴随着经济发展而产生的，单纯的靠环境保护部门的末端治理只是杯水车薪，要想真正解决环境问题，就必须在经济规划时就考虑环境因素，从源头上加强环境管理。

（2）加大环保资金的投入，保证环保政策落到实处。

资金是保证一切措施和政策落实的基础，缺乏环保资金，势必会导致环保技术和设备的落后，影响环境保护人员的积极性。

为进一步推进环境保护事业，资金保证是必不可少的。

（3）以强有力的执行来保证政策的实施。

环境保护政策只有落到实处才能发挥作用，这需要环境保护部门强有力的执行力来得以实现。

我国很多地方环境保护部门面对污染企业时总缺乏强硬的态度。

应该赋予环境保护部门更大的处罚权，加大处罚力度。

（4）加强国际交流合作，实现技术共享。

“十一五”期间，大连对外环境交流与合作日益加强。

多次组团赴美国、日本、欧盟等国家和地区进行环保技术交流与考察。

在推进环境保护工作时我们应加强国际交流，吸取外国先进经验。

坚持互利共赢的原则，鼓励并支持开展多边、双边国际合作。

参考文献：
[1]徐晓慧,王云霞.规制经济学[M].北京:知识产权出版社,2009.
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（责任编校：周欣）
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