对伊春国有林区林权改革对森工企业职工生存状态影响的调研

伊春国有林区林权改革对森工企业职工生存状态影响的调研（节选）
今年是从农村开始的中国改革开放30周年，集体林权制度改革自2006年以来连续三年成为中央一号文件部署的农村改革工作重点之一。

今年的一号文件要求，全面推进集体林权制度改革。

在坚持集体林地所有权不变的前提下，将林地使用权和林木所有权落实到户。

在不改变林地用途前提下，承包人有权依法处置林地使用权和林木所有权，可依法自主经营商品林。

积极推进林木采伐管理、公益林补偿、林权抵押、政策性森林保险等配套改革。

切实加强对集体林权制度改革的组织领导，加大财政支持力度，确保集体林权制度改革顺利进行。

稳步推进国有林场和重点国有林区林权制度改革试点。

伊春国有林区素有“ 中国林都” 、“ 红松故乡”的美誉，是国家重要的木材生产基地。

随着国家大规模的开发建设，林区上缴利税、育林基金亿元，为国家建设做出了重大贡献，但同时由于过量采伐，森林蓄积量已减少一半以上，可采成过熟林近于枯竭，林区经济日益危困，大量失业下岗职工， 生活十分困难，由此也引发了许多影响稳定的社会问题，引起了深化林区改革的外部需要。

2006年初，国务院批准在我省的伊春市实行国有林权制度改革试点，现在，两年过去了，伊春国有林区林权改革对森工企业职工生存状态是否有所改变，在林权改革中，森工企业职工是否得到了实惠？此次东北林业大学调研小队，受到《南风窗》杂志社主办的2008年“调研中国”奖学金项目资助，将走访伊春试点的全部五个林业局，通过调查访问，切实了解林权改革对森工企业职工生存状态影响。

我们走访伊春林区作为试点的双丰、铁力、桃山、翠峦、乌马河等5个具有代表性的林业局，回收有效问卷100份，全面了解了林权改革对伊春森工企业职工生存状态的影响。

为了更好的分析调研成果，我们对于
1、男女比例2:1
2 地区人口年龄分布基本趋于正态分布，符合林区人口分布规律。

3、职业分布合理
意度增幅最高，增幅到达21.95%，由林权改革前2.05分不满意，提高到了2.5分，开始接近一般水平，但是仍然处于所有项目中的最低水平。

社会保障、医疗卫生、住房等方面都有明显提高。

但是总体生活满意度指标变化不大，但是已经接近一般水平。

3、对收入影响
林权改革前职工收入年分布林权改革后职工收入年分布
从分布图中可以看出，职工的人均年收入有明显增加，林权改革前，职工的收入集中在3000—5000元，存在部分3000元以下的，没有一万元以上的。

而林改之后，职工的收入大部分集中在5000—10000元，已经没有3000元以下的，出现了少许10000—15000元收入的职工。

您对目前的收入满意吗
活的需求，只有两成多的职工表示满意，只有4%的职工对于收入非常满意，半数的职工对于收入的满意度处于一般水平。

4、社会保障、医疗卫生等方面的变化
（1）林区社会保障制度有待完善，六成职工认为不完善
工不清楚自己的社会保障情况。

六成以上的职工认为目前社会保障制度不完善，只有约两成的职工认为社会保障制度完善
（2）半数职工对于林区医疗状况满意
度还是不高，约半数职工不满意当前医疗卫生情况。

（3）半数职工认为看病贵、医疗设施不完善
因为林区医疗条件所限，部分大病还需要到其它大型城市甚至北京上海等城市治疗。

（4
加多少。

以一户以林下经济为主要经营手段的农户，木屑成本有以前的每公斤3元，上涨至六元，而收购价仅仅提高了0.5元。

100%职工认为物价上涨对于生活有影响，其中九成以上职工认为有很大影响。

5
（1
的职工认为得到了实惠，主要体现在收入增加方面。

（2）多数职工认为林权改革前后生活状况没有改善，半数职工对于现状不满
林权改革前后您的生活状况是否有变化您对于目前的生活情况是否满意
（3）收入低是目前林区职工认为存在的主要问题
收入不满意。

从上图中，我们可以看出，八成以上的职工认为目前生活上主要问题是收入低，两成的职工认为住房水平低
国有及个人承包的林区，使得林区生态环境得到了很大改善。

七成的受访者认为林区生态环境有了很大改善或改善，只有不到两成的受访者认为没有改善，没有职工认为生态环境越来越差。

由于林权改革，林业企业职工积极工作起来，为了国家也是为了自己积累财富。

半数职工认为林业企业经营状况有所改善或有很大改善。

四成职工认为企业经营状况没有改善，只有不到5%职工认为企业经营状况越来越差。

7、林权改革中，职工对政府的期望
（1）半数以上职工认为政府在林权改革中努力有成效
效果显著或非常闲逐步，另一半职工认为效果不显著或非常不显著。

（2）九成职工认为政府应加大提高工资水平的力度
的渴望，和目前物价上涨给职工带来了巨大的压力。

三、林权改革在各林业局之间效果的差异
1、同种指标，所有样本间的比较
（1）收入满意度与职业满意度比较
对于在5个林业局之间的比较，通过样本分析可以看出，翠峦无论是在收入满意度上还是在职业满意度上都高于其它的4个林业局。

（2）收入满意度与医疗卫生满意度比较
通过样本实际情况分析，翠峦林业局下属的各个林场都设有一到两名医疗人员，并配备摩托车等交通工具。

普通疾病，职工一个电话，医疗人员会以最快的速度赶来，有时甚至免费医疗，减免药费。

乌马河林业局因为靠近城镇，职工也能就近就医，因此，这两个样本的医疗卫生满意度较高；而铁力，桃山下属，几个林场才有一个卫生所，林场基本都位于山上，平时外出非常不方便，使得这几个地区的医疗卫生满意度都比较低。

（1）收入、住房、社会保障等主要指标间比较
的满意度只在不满意和一般之间。

（2）健康水平、自然环境、人际关系等次要指标间的比较
平均水平以上，而且远远高于平均值，而桃山的所有数值都对于平均值。

（3）林权改革中是否得到实惠，翠峦与桃山主观感受比较
林权改革中您是否得到实惠林改后，您的收入主要来源
从样本的数据分析，可以看出：翠峦，八成多职工认为得到了实惠，而桃山，近九成的职工认为没有实惠；
通过实地调研了解：林改后，六成多的翠峦职工的主要收入来自于林下经济，而桃山职工来自于种植业。

林区有着特殊的自然环境，大力发展林下经济，不但可以增加收入，也可以使得林区职工主观满意度大大增加。

翠峦林业局积极鼓励职工在所包林地中，发展林下经济，根据所处环境，倡导职工种植木耳，在林地中种植木耳，湿度，温度都非常适合木耳生长，木耳产量质量都有明显提高，因此职工在林权改革得到了一定实惠。

而桃山职工多以种植业为主，对林地利用程度比较低，没有发展林下经济，职工只能种树，而现在对于树木的采伐并没有放开，因此不能从林木中得到收入，职工在林权改革中并没有得到实惠。

四、伊春林业产权制度改革的成效分析
从改革的实践来看，伊春林业产权制度改革试点工作在生态、经济和社会方面取得了初步的成效。

1、生态效益
森林资源得到了有效的保护和补充。

林权改革改革之后，职工拥有了林地的经营权、林木的所有权和处置权，真正成为林地的主人，职工保护森林资源的意识明显提高。

在春秋两季森林防火中，各承包户轮流值班，每天巡护多次。

承包户的自觉管护，有效地抑制了打拉烧材和盗伐林木的现象的发生，杜绝了森林火灾隐患，管山护林已成为职工的自觉行为。

同时，职工开始大规模造林，投入大量时间和精力，提高林木成活率。

这些行为将加快森林的恢复速度，提高林分质量，增强森林生态系统的整体功能。

2、经济效益
（1）森林经营意识进一步增强，职工收入增加
通过林权改革，广大承包职工真正拥有了赖以生存和发展的生产资料。

通过对森林的培育、经营，不仅可以实现林木资产的持续增值，获得长久、稳定的收益同时，依托森林资源，发展林下经济，开展以林为主的多种经营，增加了即期收人。

林地承包前，职工平均月工资仅有300多元，许多职工生活处于贫困线以下。

林地承包后，一人承包，全家就业，管住林木，搞活林地，发展林下经济，致富奔小康，已成为所有林地承包者的共同选择。

（2）森林资源集约经营水平进一步提高，林地生产力大幅度提升
过去国有林区的林业一直是粗放经营，林业局组织的生产活动主要是采伐作业和更新造林、人工林抚育，只是从整体上有一个分类经营方案。

集约经营虽早就有人提出，但由于对林业进行集约经营措施比较复杂，需要的投入较大，现有的国有国营管理体制和经营机制很难做到。

林权改革之后，职工敢于在资金、科技、劳动上投入，林业集约经营程度明显提高，林地生产力。

（3）促进了国有林区非公有制林业的发展
随着改革试点的推进，多样化的资源条件、多元化的投人，为非公有制林业的发展创造了巨大的空间。

非公有制林业的发展壮大，不仅将产生巨大的生态效益、社会效益，而且将创造出巨大的物质财富，为推动新林区建设、增加职工收人、扩大社会就业率，对地方财政做出更大贡献。

（4）政府财政收支状况得到改善
政府通过对林地的拍卖，从中获得大量改革收益。

以林地购买费抵消林业局拖欠职工工资以及医疗费等，有效地减轻了政府的财政负担。

职工造林积极性的提高，职工用于造林的投入增加，促进种苗、农药等相关市场活跃，政府的税收也得到相应的增加。

3、社会效益
林区的社会稳定与和谐得到进一步推进。

林区职工投资林业，促进了营林产业的发展和就业岗位的增加。

以林地的购买费用抵顶拖欠的工资和其它职工欠款，使拖欠职工工资、医疗费等历史遗留问题逐步解决，有效地减轻了当地政府的负担。

把林业职工转变成为投资者，既扩大了就业渠道，缓解社会就业压力和职工下岗再就业安置压力，又大幅度增加了林区职工收入，还可以有效地解决社会稳定等问题。

林权制度改革以来，林区社会治安状况良好，各类犯罪事件明显减少，群众上访也比以前少了许多。

同时，林区的各项事业稳步进行。

因此，通过“山定权、树定根、人定心”，进一步理顺了林业生产关系，解放了林业生产力，极大地调动了林区职工经营林业的积极性，是实现林区职工安居乐业、促进林区和谐稳定的重要途径。

五、伊春国有林区林权改革存在问题分析
从现在的情况来看，伊春国有林区林权制度改革调动了林业职工培育和发展森林资源的积极性，拓展了林业职工就业和致富的渠道，为深化国有林区林业产权制度改革探索路子，提供了模式。

但是林权制度改革还滞后于林业生产的发展，滞后于整个经济和社会的发展，存在的问题主要表现在以下几个方面：
1、林业投融资渠道不畅
国有林权制度改革后，林区职工发展林业生产的积极性明显的提高，但由于林业经营周期长，受自然灾害影响大，而且从林木种苗的购买、培育到后期的林木管护、采伐，都需要很大的资金投入，而职工的经济能力普遍有限，活立木流转市场又未完全建立，山上的林木不能随时变现，向金融机构申请贷款又受诸多条件的限制。

因此，资金的缺乏直接影响职工投资林业的积极性，也不利于林业产业结构的调整。

调查中，只有三成左右的职工能够通过自有资金加上从亲友处借贷等方式全额交纳承包经营费，另外的七成则采取分期付款和有收益后偿还等方式。

承包后的投入资金就更加匮乏了，在调查中发现，绝大多数被调查者由于资金的原因无法增加对承包林地的投入。

而银行对职工的贷款条件十分苛刻，职工贷款极为困难，几乎没有职工得到贷款，因此资金短缺问题一直是制约林业职工扩大生产经营的主要因素。

2、林权证发放的问题
林权证是证明林地权属的唯一有效依据，只能林权证到手才能证明林子是自己的，才能让职工
依法享受到林地所有者的法律权利，维护好自己的合法权利。

凡是与职工签订了林地承包经营合同的林业局，都应及时的向承包户发放林权证。

目前，林权证的发放还存在问题，很多承包户虽已经签订了承包合同，却迟迟未拿到林权证。

职工只是拥有《林地承包合同文本》，产权没有明确的法律界定，职工投资承包的林地没有及时被确定权属使职工心存顾虑，也使职工无法获得有关金融、保险等配套服务。

3、林业风险防范机制不健全
林业是一个高风险的行业，包含着许多不可预见性的因素。

如果发生森林火灾或者大规模的病虫害，后果将不堪设想。

当前，林业风险防范机制尚不健全，资金投入不足，往往是在灾后给予适当的补偿，职工损失过多，势必影响职工发展林业的积极性。

4、森林采伐限额管理制度缺陷
森林采伐限额管理制度产生于计划经济时代，是森林采伐管理的重要内容，目的是通过对森林采伐数量的控制增加森林面积和森林蓄积。

随着市场经济的深入发展，该制度与林业发展之间的矛盾日益明显，面临诸多问题。

（1）森林采伐申请的程序复杂
森林采伐限额制度包括采伐限额的编制制度，采伐许可证制度，伐前设计、伐中检查和伐后验收制度，凭证运输制度，凭证经营加工制度，采伐限额监督检查制度等，需办理多层手续，为此要付出巨大的交易成本，这种成本主要包括制度的设定，组织实施，审批和监督成本。

同时也会为林业主管部门创立了寻租空间，容易滋生权钱交易的腐败现象。

（2）采伐的内容限制过多
在采伐总量下，按不同的采伐类型，既分主伐，又分抚育采伐；按消耗的结构分，既分商品林，又分农民自用林，还分烧材；在商品林中，既控制蓄积量，又控制出材量。

（3）林木采伐限量明显过严，侵害了职工的处置权和收益权
在市场经济条件下，商品的价格随市场的供求变化而发生变化，木材的价格也一样，国家每五年为一个周期确定采伐限量，造成林区职工难以按照市场的变化关系来调整产量。

国有林权制度改革后，林木的所有权得到了落实，林区职工对林地有了经营权，但在落实处置权上还有较大的差距，这一点严重影响了职工承包林地的积极性，也影响了林木结构的调整。

六、完善伊春国有林区林业产权制度的相关措施
针对上述问题，下步深化林权制度改革，建立完善符合市场经济规律的林业生产新机制，提高林业生产的生态效益、社会效益和经济效益。

1、通过各种渠道解决林权改革资金短缺问题
伊春林区已经多年处于经济危困之中，林业局和承包经营者都严重缺乏林业建设资金，林权改革顺利推进需要资金的大量注入，为解决林业发展资金投入不足的情况，应考虑以多种办法筹集资金。

金融部门和林业部门要统一协调发展林业，建议各商业银行总对国家林权制度改革试点地区给予一定的信贷政策倾斜。

对于伊春国有林区，建议国家将林权改革的承包资金返还试点地区用于林业发展。

如何做到把林木、林地资产变成资本，由资本进入市场环节，使森林资源的依法有偿流转成为可能。

这样，职工就不需要通过采伐林木获得收益，而是可以通过出卖林木的所有权就可以获得收益，突破过去只有把林木砍了才能实现价值的传统做法的束缚。

2、应尽快出台相关配套政策，解决林权凭证发放问题。

2007年经过国家林业局与黑龙江省政府的沟通下发正式文件，明确了以《国有林地承包合同文本》为有效凭证，可参加抵押贷款、林木保险等。

但职工仍然心存顾虑，对改革政策不摸底。

97%的被调查职工明确提出了林权证的要求，58%的职工表示对承包林地自主经营权的需求。

承包职工渴望及时获得充分自主的经营权和保证他们的林木所有权。

因此建议在自主经营和采伐政策、林地经营方式等方面，尽快出台明朗的政策。

在发放林权证后，应充分发挥林权证的作用，政府应出台有关林权证使用的优惠政策和配套措施，允许用林权证向银行抵押贷款。

3、实行职工家庭承包经营
实行职工家庭承包经营，可重构林业生产的基础层次，形成以职工家庭承包经营为基础，以林场（分公司）为基地、产业化专业公司为龙头的完善的林业产业化经营体系。

产品价格随行就市，按当年市场价格及时兑现给承包人，生活费用、生产费用、社会保障费用自理。

形成合理分工，共同获得经营收益，并承担市场和自然风险。

形成既分工严密，又协调一致，分散生产与统一经营相结合的林业产业化经营体系。

这样的生产经营形式既适应了林业生产特点，又发挥了林场企业的经营管理优势，也符合林业产业化的发展规律。

4、在政策上扶持困难职工购买林地
伊春市国有林权制度改革的初衷就是要确保所有意愿的职工都买得起林子，让普通职工拿到原始股，分得改革的第一桶金共享改革成果，通过林权改革率先脱贫致富。

但由于森工企业多年来经济效益不好，行业工资水平低且时有拖欠，致使职工消费能力低下，部分生活困难职工根本无钱购买林地。

对于这部分职工，可以采取用以前拖欠工资和医疗费抵项、分期付款、延期付款、林业局内部提供无息贷款等方式扶持、帮助职工购买林地，提高他们造林、管护和经营的积极性。

对于暂无意愿购买林地的职工，也应为他们留出足够的林地，以使他们在将来购买时有林可买，实现林者有其山，家家都有“绿色银行”，林区才能真正绿起来、富起来、活起来。

5、为林权改革提供完善配套的服务体系
科技是第一生产力，林业要实现大发展，最终取决于林业新技术的创新与推广。

国有林权改革后，职工作为国有林区林业建设的主体，造林积极性高涨，对森林资源培育新技术的掌握和运用越来越迫切。

但是，由于林区发展长期滞后，科技投入严重不足，造成林业技术落后。

同时，职工文化水平低，给林业新技术的推广造成一定的困难。

森林资源的经营与管护需要的技术含量较高，很多林区职工虽然过去多年从事林业生产，但是对具体的生产技术还是不尽熟悉，特别是一些具体的技术环节，因此各林业局在有偿服务收取一定费用的基础上，在森林经营方案的制定、造林、采伐和运输等生产经营的诸多环节上，加强指导和服务，从而保证他们的生产经营有序地进行。

经营森林资源有许多工作又是一家一户干不好，干不成的。

因此在承包经营者自发、自愿、自费的基础上，扶持组建民间的产业协会和行业协会，解决森林防火、防盗、防病虫害和有关技术方面的难题，实现优势互补、良性互动，降低森林维护费用，促进林地规模经营，推动资本化运营，构建现代化林业。

6、完善林权政策法规
政府应加快制定与林权改革相配套的实施办法、资金信贷等方面的法律法规政策，通过林权政策法规的完善与健全，进一步明晰林权，使得政策法规的执行者和林区职工在实施过程中有法可依[9]。

通过法律法规，维护好承包职工的合法权益，避免承包职工的违法经营活动，解决林地经营过程中的林权纠纷、地界纠纷、林政纠纷、林地纠纷等，特别是解决好盗伐问题。

同时各级党委和政府应切实加强对林业工作的领导，做到认识到位，责任到位，政策到位，工作到位，各部门之间应认真履行职责，密切配合；加强依法治林力度，打击损害职工合法权益的行为，有效保护职工合法权益不受侵犯的目的；积极提供关于林权改革的法律咨询服务，让职工及时了解新的林业法律、法规和政策。

7、完善采伐限额管理制度
在国有林权制度改革中应充分利用本地有利条件，因地制宜的制定林木采伐计划。

对生态区位重要、生态脆弱地区的公益林，严格限制采伐的总量、方式和强度；对商品林中的天然林，按国家有关技术规程规定，合理进行采伐利用；对商品林中的人工林，按市场经济规律，依法进一步放活[7]。

同时应不断完善采伐报告备案制，进一步简化采伐证审批程序，并对审批过程实施有力的监管。

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