广东欠发达地区城镇化可持续发展的对策思考_以广东省汕头市潮南区为例

一、潮南区城镇化进程中存在的问题 （一）城镇化水平问题

从常规的人口统计指标衡量，现状潮南区城镇化人口规模偏小，城镇化水平明显偏低。完全按非农人口比例计算的潮南区城镇化水平仅有１５．３％；按住城人口计（全区现居住在城镇中心区的人口合计），这个比例仅有２３．３％；按五普口径统计的比例为　２６．４％。均远低于广东省的平均水平３１．３４％和珠三角的平均水平５２．７％，也低于汕头市各区城镇化水平。 城镇建设档次不高、居住质量差、城中村现象及安全隐患突出，对城镇化质量的提高造成巨大压力。市政与公共服务设施配套不健全，无法满足城镇建设和人民生活的需要，基础设施与市政设施的缺乏成为吸引农民进城发展的瓶颈。低水平的城镇化对区域环境造成巨大的压力，已严重威胁着潮南区生态环境与经济社会的持续发展。

（二）城乡建设用地的空间布局问题

城乡建设点多面广，单个聚落规模小，潮南区人口密度大（１９５１人／平方公里），现状区域包括了１１个镇（街道）、１５４个行政村，３００—３５０个自然村或聚落点，平均不到３平方公里就有一个村（聚落），北部的平原区村镇建设更加密集，各村镇建设沿交通干线部分的已经首尾相连，形成独特的村镇若即若离的连绵区（带）景观。但单个的各村镇建设用地规模普遍偏小，１１个镇（街道）中有４个镇的城镇人口小于１万人，占城镇总数的１／３。峡山街道建成区面积也只有８平方公里，城镇人口只有３．１万人；而城镇人口最少的镇（红场）只有３０００人，建成区面积０．２３平方公里。各城镇村之间的产业发展和建设形态，彼此联系并不密切，人流物流往来规模不大，缺乏横向联系。各村镇的经济发展和土地利用更多地从本身的利益出发，土地开发处于自由式发展状态，导致全区

的用地功能布局混乱。各村镇沿交通干道建设，形成了明显的“马路经济”现象，村镇发展的用地形态呈现明显的道路指向性特征。

（三）城镇化推进与产业发展水平的协调问题 １．经济大镇是城镇化“小镇”

各镇城镇化水平与其经济发展情况并不相符，经济强镇城镇化水平不高，经济较弱的镇反而城镇化水平较高。这表现了潮南区各镇城镇化与产业的联系密切性不够，当地产业（工业）的发展对其城镇化进程的带动作用不大。

２．潮南区整体城镇化水平滞后于工业化进程 潮南区目前的人均ＧＤＰ接近８００美元（６１４６元），根据钱纳里的“发展模型”及世界发达国家城市化规律，工业化率与城镇化水平分别应达到３３．１％与６０．１％左右，但目前工业增加值占总ＧＤＰ的４９．０４％，城镇化水平却只达到１５．２６％。大大超过国际上通用的两者差距一般在十至二十个百分点的标准。城镇化滞后带来一系列问题，尤其是“非城镇化的工业化”与“非城镇化的非农化”问题突出，前者表现为乡镇企业遍地开花，经济效益低下，环境污染严重，后者表现为非农人口“离土不离乡，进厂不进城”，导致大量人口聚居滞留在农村地区而城镇规模不足，严重影响城镇规模效益和服务功能的发挥，不利于城镇化的持续快速发展。

（四）有关城镇化制度的问题

在计划经济体制下，我国实行城乡分治的二元经济社会制度。该制度以户籍管理制度为核心，包括商品供应制度、劳动用工制度及社会福利保障制度等一系列制度，这些系列制度在今天无疑成为城镇化的绊脚石。目前潮南区在户籍管理、土地管理、行政管理体制和投融资政策等方面的相关制度平台，已不能很好适应城乡产业结构升级和经济要素集聚的要求，阻

姚永华

广东欠发达地区城镇化可持续发展的对策思考

——以广东省汕头市潮南区为例

碍了城镇化进程和社会经济发展的同步推进。加速推进城镇化，创新制度系列势在必行。

二、实现城镇化可持续发展的制约因素分析

实现城镇化的持续发展是一个综合性、系统性的范畴，是一个多种因素共同作用的产物。破除每一个制约因素并使之协调促进，将会是解决问题的关键。 （一）水资源面临短缺与污染加剧的重大挑战

１．水源不足，供需矛盾突出

整个潮南区基本属于练江流域，由于人口众多，人均地表水资源量只有５２０　立方米／人，仅为广东省平均水平的１／５左右，全国平均水平的１／４。近年来，由于大量的生活污水和工业废水排入河道，使河流水质超标，已无法作为工农业生产和生活用水水源；本地地下水含氟过量，亦不能作为饮用水源，且数量有限，这进一步加剧了潮南区用水紧张的局面。目前潮南区除部分工业用水取自地下水源以外，其余生产、生活用水全部依靠区内的大小水库提供水源，随着经济社会的发展和人口的增加，区内需水量将进一步增多，水库水源远远不能满足需要。

２．河水污染严重，城乡环境恶化

近十几年来，随着人口和工业企业的增加，生产、生活污水排放量剧增，河水水质日益恶化。潮南区家庭作坊式的私营工业企业甚多，这类企业基本没有环卫配套设施，且布局分散；在潮南区现有工业企业中，针织、漂染、印染、造纸等污染性较大的企业占有一定比重，污水处理设施普遍存在处理能力不足、工艺落后等问题，另有一些企业逃避环保监管，擅自闲置治理设施，超标偷排废水；居住区环卫设施缺乏，尚未配套建设污水处理厂和垃圾填埋场，部分地区居民向河道倾倒垃圾，大量生活污水、粪便未经任何处理被直接排入河涌；凡此种种，增加了水质污染负荷，造成练江及其支流普遍遭受严重污染，城乡居民的生产生活环境严重恶化。

（二）可利用土地日益紧张，城乡建设与农地保护矛盾尖锐

潮南区的农业用地占有比例大，２００１年耕地面积占全区总面积的２６．５％，耕地中的农田保护区面积占全区总面积的２５．８％，占耕地面积的９７．３％。国家对耕地及农田保护区的法律保护，限制了城乡建设用地的发展，不能满足未来城市发展的需要，城乡建设与农地保护的矛盾日渐突出。潮南新区的建立，特别是中心城区的建设，使城乡建设用地与农用地之间的矛盾更加突出。

（三）人多地少、人口密度大，农村劳动力富余 潮南区庞大的人口基数，给经济发展、社会进步和环境保护带来了巨大的压力。潮南区城镇化将面临着基数庞大的农村人口转移的巨大推力与城市对农村富余劳动力吸纳有限的矛盾。尽管已有相当部分农村劳动力剥离在乡镇企业，但这些乡镇企业大多数生产方式、管理水平、技术能力低下，很难对城镇起到真正的推动作用。从而就形成了这样的格局：众多富余劳动力需要转移至城镇和大、中城市，而素质的低下和城镇人口吸纳能力的不足，又使这种转移难以实现，导致了有限的转移不畅或造成城镇低水平的扩张。这种人口需求方和供给方各自的特点和缺陷的存在，也将严重阻碍城镇化的可持续发展。

（四）经济发展弱质导致结构偏差，城镇化动力不足

从经济发展—工业化—城镇化三者关系看，工业化是经济发展的支配力量，也是城镇化的动力源。潮南区城镇化发展缓慢，其障碍之一就是经济因素导致动力不强。根据对潮南区实际情况的分析，改革开放后，潮南区经济技术都得到一定的发展，再加上人多地少的因素，潮南区存在大量富余农业劳动力，呈现出“无限供给”的形势，近期内无法消化。因此，现在分析城镇化动力机制已无须劳动力供给短缺的“农村推力”问题，造成城镇化水平滞后的主要原因在于潮南区经济发展的弱质，产业发展的滞后，把人口从农村吸引到城市的“拉力”不强。自改革开放以来，潮南区非农经济获得了较大的发展；但总体而言，其非农经济发展质量并不高。多数工业企业规模较小，管理方式落后，技术层次、科技含量普遍较低，布局分散，各企业间联动能力较低，严重地影响了企业规模经济和工业区集聚经济的发挥，导致各种配套设施难以建设，阻碍了企业的发展，不能有效地刺激相关服务行业等第三产业的发展，对农村富余劳动力的吸纳能力有限，因而阻滞了城镇化进程。

（五）制度因素阻滞了潮南区城镇化进程

市场经济要求各种要素自由流动。城镇因具有集