公共管理学-第三章-公共管理主体理论
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第三章 公共管理主体理论
The Subject of Public Management Theory
《公共管理学》
前言 Preface
公共管理是以政府为主的公共 组织及其公务人员对社会公共事务 进行的管理活动。公共管理要有统 一的组织和指挥，就必须要实施有 效领导，公共领导是公共管理学的 重要内容。本章主要介绍公共管理 主体的相关理论，并围绕领导的含 义及作用、领导体制、领导的艺术 与方法进行阐述。
1.组织
从人类社会群体的角度看，所谓组织， 就是人们按照一定的目的、任务和形式编 制起来的社会集团，是处于一定社会环境 中的各种组织要素的有机结合体，是为了 实现某种目的而有意识建立起来的人类群 体。因此，组织就是指人们为了实现一定 的目标、互相协作结合而成的集体。
Saturday, June 24, 2017
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《公共管理学》
23
公共组织
（二）非营利组织是公共管理主体必要的组成部分
1
2
3
4
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《公共管理学》
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公共组织
（三）当代中国公共管理中的非营利组织
1.我国非营利组织的兴起
当代中国的非营利组织主要是在建立社会主义市场经济改革展开后逐步形成和 发展起来的。社会主义市场经济的改革从两个方面催生着非营利组织的出现。
优点：
✓ 迅速地对环境的变化作出反应； ✓ 可以共享人力资源和实物资源； ✓ 有利于获得各种有效的信息； ✓ 有利于发挥专业人员的潜能； ✓ 可以实现各种专业人员优势互补。
缺点： Ⅹ 容易产生指挥和协调的问题； Ⅹ 对组织管理者和组织成员具有 较高的协调、合作、交往和沟 通的技能要求。
Saturday, June 24, 2017
《公共管理学》
7
公共组织
（二）公共组织的结构
公共组织结构是指公共组织各种要素的一种特定安排，即公共组织各要素的排 列组合方式。公共组织结构有纵向结构和横向结构，纵向结构形成公共组织的层级 制，横向结构形成公共组织的职能制。
1.公共组织的纵向结构
最高层次的公共组织为决策 层，中层公共组织为协调指挥层， 基层公共组织为技术操作层。
《公共管理学》
缺点： Ⅹ 不利于不同业务性质工作之间 的合作、协调； Ⅹ 容易造成部门林立； Ⅹ 某些业务不易明确划分。
10
公共组织
（2）按管理程序分工
是指按公共管理工作过程中决策、咨询、执行、信息反馈和监督等程序不同来 分别设置公共组织部门。
优点：
✓ 有利于提高管理人员的专业 技术知识；
✓ 有利于节省人力、物力、财 力；
第一种是给出法律上的界定。美国税法规定，非营利组织必须符合三个条件： 该机构的运作目标完全是为了从事慈善性、教育性、宗教性和科学性的事业，或者 是为达到该税法明文规定的其他目的；该机构的净收入不能用于使私人受惠；该机 构所从事的主要活动不是为了影响立法，也不干预公开选举。
第二种是依据组织的资金来源加以界定。如果一个组织一半以上的收入不是来 自于以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐赠， 就是非营利组织。
《公共管理学》
5
公共组织
2.公共组织
公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为 其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管 理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般 拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。 行政组织是最重要的公共组织。
与其他社会组织一样，公共组织的构成要素包括物 质要素和精神要素两大类。物质要素主要包括人员、经 费和物资设备。精神要素主要包括目标、责权结构和人 际关系。
3.非营利组织的分类
（1）国外非营利组织的分类
从收入来源来看，如果组织收入的大部分来自外界公众的捐赠，则称为“赞助
型”组织；如果组织通过销售产品或者服务来筹集大部分资金，则称为“商业型”
组织。
Saturday, June 24, 2017
《公共管理学》
21
公共组织
从管理方式来看，如果组织是由自己的顾客来进行管理，就称为“自理型”组 织；如果组织成立专门的董事会，然后聘请总经理来管理，就称为“企业型”组织。
2
本章主要内容 Main Content
1 公共组织 2 公共领导
Saturday, June 24, 2017
《公共管理学》
3
过渡页 Transition Page
1 公共组织 2 公共领导
Saturday, June 24, 2017
《公共管理学》
4
公共组织
一、公共组织的性质与结构
（一）公共组织的内涵与特征
Saturday, June 24, 2017
《公共管理学》
6
公共组织
3.公共组织的特征
1
以增进公共利益为目标
3
公共组织受到高度的公共 监督
5
公共组织的目标形式上清 楚但实际中模糊
公共组织的活动受法律的 明确限制并具有权威性
2
公共组织的活动具有政治 性
4
公共组织具有一定的独占 性
6
Saturday, June 24, 2017
✓ 有利于提高公共管理的整体 效能。
Saturday, June 24, 2017
《公共管理学》
缺点： Ⅹ 易产生重技术、轻政策，重过 程、轻目的的倾向； Ⅹ 只能对有较大独立性的程序较 为适用。
11
公共组织
（3）按管理对象分工
是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。
优点： ✓ 可进行统筹考虑，满足不同 管理对象的需要； ✓ 职责一目了然，易于沟通和 监督。
1.非营利组织的特征
萨拉蒙和安黑尔认为非营利组织具有以下六个方面特征：一是正式组织性；二 是民间性；三是非利润导向性；四是自主管理性；五是自愿性；六是公共性。
沃尔夫则认为，非营利组织具有五个特征：一是有服务大众的宗旨；二是有不 以营利为目的的组织结构；三是有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；四是 本身具有合法免税地位；五是具有可提供捐赠人减免税的合法地位。
重点问题 • 公共组织的性质、特点与基本类型 • 公共组织的结构及其设计 • 我国事业单位及其管理体制的形成、存在 问题与改革 • 科层制组织的特征、面临的困境及其变革 • 公共领导的含义与作用 • 领导体制 • 领导方法、领导能力与领导方式
Saturday, June 24, 2017
《公共管理学》
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《公共管理学》
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公共组织
2.非营利组织的“非分配性约束”
美国法律经济学家亨利•汉斯曼将非营利组织的这一特征进一步提炼为非营利 组织的“非分配性约束”。所谓“非分配性约束”，是指非营利组织不能把获得的 净收入分配给对该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理事等；净收 入必须保留，完全用于为组织的进一步发展提供资金。
《公共管理学》
16
公共组织
（三）公共组织的类型
1.政府组织
广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布 命令和处理事务的机构体系，包括立法机关、司法机关与行政机关；
狭义的政府则仅仅是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政 权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机构体系。
一方面，市场经济在中国的出现和发展，为非营利组织的成长打下了必要的基 础。
另一方面，社会主义市场经济体制的建立与完善、转变政府职能改革的不断发 展，也对非营利组织的建立提出了需求，开拓了发展空间。
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《公共管理学》
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公共组织
2.我国非营利组织发展存在的问题 （1）非营利组织自身存在的问题
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《公共管理学》
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公共组织
公共组织层级制的优点： ✓ 能做到事权集中，统一指挥； ✓ 行动迅速，利于就地监督、控制； ✓ 能发挥各个层级的积极性、创造性； ✓ 有利于培养全面型的管理人才。
Saturday, June 24, 2017
公共组织层级制的缺点： Ⅹ 各层级行政首长责重事繁，难以事事精通； Ⅹ 容易导致地方分割，不利于各地经济和文 化的交流与发展； Ⅹ 容易滋生地方主义，不利于中央宏观控制。
优点： ✓ 统一指挥、职责清楚、秩序 井然、效率较高、组织稳定； ✓ 专业化分工、适应性强。
Saturday, June 24, 2017
《公共管理学》
缺点： Ⅹ 直线的指挥系统与专业化的职 能系统之间容易产生矛盾； Ⅹ 各职能部门的横向联系较差。
15
公共组织
（4）矩阵制
矩阵制组织又称“专案组织”，是由 纵向的职能系统和横向的项目系统交叉形 成组织形式。
直线制组织是按照垂直系统建立 组织形式，各级领导执行统一的指挥 和管理职能，不设专门的职能机构。
优点： ✓ 线条清楚，单一领导，结构简单， 关系清晰，上下级权责明确； ✓ 政令统一，行动迅速，决策快， 效率高。
缺点： Ⅹ 缺乏专业化的分工管理； Ⅹ 难以保证领导、决策、指挥不出 现失误； Ⅹ 对横向协调、沟通不利。
Saturday, June 24, 2017
《公共管理学》
缺点： Ⅹ 容易导致公共组织部门林立， 不利于精简节约； Ⅹ 容易忽视甚至割裂管理对象之 间的相互联系； Ⅹ 容易造成本位主义，有碍于整 体的利益； Ⅹ 可能出现互相推诿责任的情况， 降低了工作效率
12
公共组织
3.公共组织的主要结构形式
（1）直线制
《公共管理学》
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公共组织
2.公共组织的横向结构
公共组织横向分工的种类，一般常用的分类方法有下列三种。
（1）按业务性质分工
是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。
优点： ✓ 符合分工专业化的原则； ✓ 有利于统一管理业务的方针、 政策和法规； ✓ 体现事权一致的原则。
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第一，身份不清； 第二，缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性。 （2）与非营利组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境问题
3.准政府组织 准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即非营 利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力，对公共事务 的管理具有一定强制性的公共组织。
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《公共管理学》
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公共组织
二、非营利组织 （一）非营利组织的特征与分类
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《公共管理学》
缺点： Ⅹ 容易造成多头领导或多头指导， 增加协调的因难，造成管理上 的混乱。
14
公共组织
（3）直线职能制
直线职能制组织是以直线制为基 础，在行政首长领导之下设立相应的 职能部门，分别从事专业管理，作为 该级领导的参谋。参谋部门只替领导 充当助手，对下级不能发号施令，没 有决策权。
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《公共管理学》
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
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公共组织
（2）职能制
职能制组织是在行政主管的领导 之下，按专业分工设置管理职能部门， 各职能部门直接对行政首长负责，并 在其业务范围内对下级有指挥、协调、 监督的权力的组织形式。
优点： ✓ 解决了主管领导对专业指挥 的困难，使其能集中精力处 理本组织中较重的问题。
按照非营利组织承担的功能进行分类，主要分为：
宗教性组织； 社会性组织； 文化性组织； 学术性组织；
保护性组织； 政治性组织； 慈善性组织； 社会运动组织。
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《公共管理学》
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公共组织
（2）中国非营利组织的分类 我国现行的非营利组织可以分为两大类：第一，在民政部门登记注册的非营利 组织，称为已登记非营利组织；第二类，未在民政部门登记或者转登记的非营利组 织，统称为未登记非营利组织。
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《公共管理学》
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公共组织
第三种是依据组织的“结构与运作”界定。美国非营利组织研究专家莱斯特• 萨拉蒙将具有以下五个特征的组织界定为非营利组织：正式组织性；非政府性；非 利润分配性；自主管理性；志愿性。
综上所述，非营利组织的含义是：非营利组织是以增进社会公共利益为组织目 标，且是非官方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织。
政府组织基本特点：政府组织的基本职能是对国家和社会公共事务的管理；政 府组织从事公共管理的手段是行政权力；政府组织有权支配和运用公共资源；政府 组织提供的产品是公共物品；政府组织行为的价值取向是公共利益。
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《公共管理学》
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公共组织
2.非营利组织 对非营利组织的界定种类繁多，比较常用的有以下几种：
The Subject of Public Management Theory
《公共管理学》
前言 Preface
公共管理是以政府为主的公共 组织及其公务人员对社会公共事务 进行的管理活动。公共管理要有统 一的组织和指挥，就必须要实施有 效领导，公共领导是公共管理学的 重要内容。本章主要介绍公共管理 主体的相关理论，并围绕领导的含 义及作用、领导体制、领导的艺术 与方法进行阐述。
1.组织
从人类社会群体的角度看，所谓组织， 就是人们按照一定的目的、任务和形式编 制起来的社会集团，是处于一定社会环境 中的各种组织要素的有机结合体，是为了 实现某种目的而有意识建立起来的人类群 体。因此，组织就是指人们为了实现一定 的目标、互相协作结合而成的集体。
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（二）非营利组织是公共管理主体必要的组成部分
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（三）当代中国公共管理中的非营利组织
1.我国非营利组织的兴起
当代中国的非营利组织主要是在建立社会主义市场经济改革展开后逐步形成和 发展起来的。社会主义市场经济的改革从两个方面催生着非营利组织的出现。
优点：
✓ 迅速地对环境的变化作出反应； ✓ 可以共享人力资源和实物资源； ✓ 有利于获得各种有效的信息； ✓ 有利于发挥专业人员的潜能； ✓ 可以实现各种专业人员优势互补。
缺点： Ⅹ 容易产生指挥和协调的问题； Ⅹ 对组织管理者和组织成员具有 较高的协调、合作、交往和沟 通的技能要求。
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公共组织
（二）公共组织的结构
公共组织结构是指公共组织各种要素的一种特定安排，即公共组织各要素的排 列组合方式。公共组织结构有纵向结构和横向结构，纵向结构形成公共组织的层级 制，横向结构形成公共组织的职能制。
1.公共组织的纵向结构
最高层次的公共组织为决策 层，中层公共组织为协调指挥层， 基层公共组织为技术操作层。
《公共管理学》
缺点： Ⅹ 不利于不同业务性质工作之间 的合作、协调； Ⅹ 容易造成部门林立； Ⅹ 某些业务不易明确划分。
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公共组织
（2）按管理程序分工
是指按公共管理工作过程中决策、咨询、执行、信息反馈和监督等程序不同来 分别设置公共组织部门。
优点：
✓ 有利于提高管理人员的专业 技术知识；
✓ 有利于节省人力、物力、财 力；
第一种是给出法律上的界定。美国税法规定，非营利组织必须符合三个条件： 该机构的运作目标完全是为了从事慈善性、教育性、宗教性和科学性的事业，或者 是为达到该税法明文规定的其他目的；该机构的净收入不能用于使私人受惠；该机 构所从事的主要活动不是为了影响立法，也不干预公开选举。
第二种是依据组织的资金来源加以界定。如果一个组织一半以上的收入不是来 自于以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐赠， 就是非营利组织。
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公共组织
2.公共组织
公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为 其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管 理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般 拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。 行政组织是最重要的公共组织。
与其他社会组织一样，公共组织的构成要素包括物 质要素和精神要素两大类。物质要素主要包括人员、经 费和物资设备。精神要素主要包括目标、责权结构和人 际关系。
3.非营利组织的分类
（1）国外非营利组织的分类
从收入来源来看，如果组织收入的大部分来自外界公众的捐赠，则称为“赞助
型”组织；如果组织通过销售产品或者服务来筹集大部分资金，则称为“商业型”
组织。
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公共组织
从管理方式来看，如果组织是由自己的顾客来进行管理，就称为“自理型”组 织；如果组织成立专门的董事会，然后聘请总经理来管理，就称为“企业型”组织。
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本章主要内容 Main Content
1 公共组织 2 公共领导
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《公共管理学》
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过渡页 Transition Page
1 公共组织 2 公共领导
Saturday, June 24, 2017
《公共管理学》
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公共组织
一、公共组织的性质与结构
（一）公共组织的内涵与特征
Saturday, June 24, 2017
《公共管理学》
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公共组织
3.公共组织的特征
1
以增进公共利益为目标
3
公共组织受到高度的公共 监督
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公共组织的目标形式上清 楚但实际中模糊
公共组织的活动受法律的 明确限制并具有权威性
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公共组织的活动具有政治 性
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公共组织具有一定的独占 性
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✓ 有利于提高公共管理的整体 效能。
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《公共管理学》
缺点： Ⅹ 易产生重技术、轻政策，重过 程、轻目的的倾向； Ⅹ 只能对有较大独立性的程序较 为适用。
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公共组织
（3）按管理对象分工
是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。
优点： ✓ 可进行统筹考虑，满足不同 管理对象的需要； ✓ 职责一目了然，易于沟通和 监督。
1.非营利组织的特征
萨拉蒙和安黑尔认为非营利组织具有以下六个方面特征：一是正式组织性；二 是民间性；三是非利润导向性；四是自主管理性；五是自愿性；六是公共性。
沃尔夫则认为，非营利组织具有五个特征：一是有服务大众的宗旨；二是有不 以营利为目的的组织结构；三是有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；四是 本身具有合法免税地位；五是具有可提供捐赠人减免税的合法地位。
重点问题 • 公共组织的性质、特点与基本类型 • 公共组织的结构及其设计 • 我国事业单位及其管理体制的形成、存在 问题与改革 • 科层制组织的特征、面临的困境及其变革 • 公共领导的含义与作用 • 领导体制 • 领导方法、领导能力与领导方式
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《公共管理学》
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公共组织
2.非营利组织的“非分配性约束”
美国法律经济学家亨利•汉斯曼将非营利组织的这一特征进一步提炼为非营利 组织的“非分配性约束”。所谓“非分配性约束”，是指非营利组织不能把获得的 净收入分配给对该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理事等；净收 入必须保留，完全用于为组织的进一步发展提供资金。
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公共组织
（三）公共组织的类型
1.政府组织
广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布 命令和处理事务的机构体系，包括立法机关、司法机关与行政机关；
狭义的政府则仅仅是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政 权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机构体系。
一方面，市场经济在中国的出现和发展，为非营利组织的成长打下了必要的基 础。
另一方面，社会主义市场经济体制的建立与完善、转变政府职能改革的不断发 展，也对非营利组织的建立提出了需求，开拓了发展空间。
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2.我国非营利组织发展存在的问题 （1）非营利组织自身存在的问题
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公共组织
公共组织层级制的优点： ✓ 能做到事权集中，统一指挥； ✓ 行动迅速，利于就地监督、控制； ✓ 能发挥各个层级的积极性、创造性； ✓ 有利于培养全面型的管理人才。
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公共组织层级制的缺点： Ⅹ 各层级行政首长责重事繁，难以事事精通； Ⅹ 容易导致地方分割，不利于各地经济和文 化的交流与发展； Ⅹ 容易滋生地方主义，不利于中央宏观控制。
优点： ✓ 统一指挥、职责清楚、秩序 井然、效率较高、组织稳定； ✓ 专业化分工、适应性强。
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缺点： Ⅹ 直线的指挥系统与专业化的职 能系统之间容易产生矛盾； Ⅹ 各职能部门的横向联系较差。
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公共组织
（4）矩阵制
矩阵制组织又称“专案组织”，是由 纵向的职能系统和横向的项目系统交叉形 成组织形式。
直线制组织是按照垂直系统建立 组织形式，各级领导执行统一的指挥 和管理职能，不设专门的职能机构。
优点： ✓ 线条清楚，单一领导，结构简单， 关系清晰，上下级权责明确； ✓ 政令统一，行动迅速，决策快， 效率高。
缺点： Ⅹ 缺乏专业化的分工管理； Ⅹ 难以保证领导、决策、指挥不出 现失误； Ⅹ 对横向协调、沟通不利。
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缺点： Ⅹ 容易导致公共组织部门林立， 不利于精简节约； Ⅹ 容易忽视甚至割裂管理对象之 间的相互联系； Ⅹ 容易造成本位主义，有碍于整 体的利益； Ⅹ 可能出现互相推诿责任的情况， 降低了工作效率
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公共组织
3.公共组织的主要结构形式
（1）直线制
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公共组织
2.公共组织的横向结构
公共组织横向分工的种类，一般常用的分类方法有下列三种。
（1）按业务性质分工
是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。
优点： ✓ 符合分工专业化的原则； ✓ 有利于统一管理业务的方针、 政策和法规； ✓ 体现事权一致的原则。
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第一，身份不清； 第二，缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性。 （2）与非营利组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境问题
3.准政府组织 准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即非营 利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力，对公共事务 的管理具有一定强制性的公共组织。
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公共组织
二、非营利组织 （一）非营利组织的特征与分类
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（3）直线职能制
直线职能制组织是以直线制为基 础，在行政首长领导之下设立相应的 职能部门，分别从事专业管理，作为 该级领导的参谋。参谋部门只替领导 充当助手，对下级不能发号施令，没 有决策权。
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（2）职能制
职能制组织是在行政主管的领导 之下，按专业分工设置管理职能部门， 各职能部门直接对行政首长负责，并 在其业务范围内对下级有指挥、协调、 监督的权力的组织形式。
优点： ✓ 解决了主管领导对专业指挥 的困难，使其能集中精力处 理本组织中较重的问题。
按照非营利组织承担的功能进行分类，主要分为：
宗教性组织； 社会性组织； 文化性组织； 学术性组织；
保护性组织； 政治性组织； 慈善性组织； 社会运动组织。
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公共组织
（2）中国非营利组织的分类 我国现行的非营利组织可以分为两大类：第一，在民政部门登记注册的非营利 组织，称为已登记非营利组织；第二类，未在民政部门登记或者转登记的非营利组 织，统称为未登记非营利组织。
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公共组织
第三种是依据组织的“结构与运作”界定。美国非营利组织研究专家莱斯特• 萨拉蒙将具有以下五个特征的组织界定为非营利组织：正式组织性；非政府性；非 利润分配性；自主管理性；志愿性。
综上所述，非营利组织的含义是：非营利组织是以增进社会公共利益为组织目 标，且是非官方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织。
政府组织基本特点：政府组织的基本职能是对国家和社会公共事务的管理；政 府组织从事公共管理的手段是行政权力；政府组织有权支配和运用公共资源；政府 组织提供的产品是公共物品；政府组织行为的价值取向是公共利益。
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公共组织
2.非营利组织 对非营利组织的界定种类繁多，比较常用的有以下几种：