中国水资源管理问题及对策

中国人口・资源与环境　2000年　第10卷　第4期

CHINA POPULATION,RESOURCES AND ENVIRONMEN T　Vol.10　No.4　2000

中国水资源管理问题及对策

齐佳音　李怀祖

(西安交通大学管理学院,西安,710049)

陆新元

(国家环境保护总局,北京,100035)

摘　要　水资源管理是当今大多数国家资源管理的难题。中国由于其自身的具体国情,在水资源管理上又有新的管理困境。本文对这一困境进行剖析并提出解决问题的对策。

关键词　水资源管理;水权;流域;集成式管理

1　中国的水资源管理体制

新中国成立以来,国家对水资源管理工作十分重视。1949年11月召开的各解放区水利联席会议上就明确指出:“任何一个河流用水,必须统一规划,统筹管理,才能充分利用水资源,统一水行政的原则在于集中掌握河流的水政管理、水权核准、水利事业计划的核定,水利事业的检察及多目标水利事业的兴办”。60年代以前,国家对水的利用没有专门的审批权,一般是随着建设项目的批准而获得使用权。70年代开始重视保护水的质量,部分地区先后成立了统一的水资源(管理)委员会,制定了地区性的法规,有关水的管理部门还组织了全国水资源的初步评价、农业水利区划、水利资源普查、内河航运普查,国家还建立和健全了主要河流的流域机构,编制、修订了流域性的综合规划。1984年,国务院决定由水电部作为全国水资源的综合管理部门,负责归口管理全国水资源的统一规划、立法科研和水资源调配等工作,并负责协调各用水部门的矛盾,处理水利纠纷,初步确定了我国对水资源实行统一管理的格局。为了发挥有关部门在水资源方面的作用,水电部组织成立了全国水资源协调小组,协调水资源的管理工作。1988年,全国人民代表大会常务委员会第六届第二次会议通过了《中华人民共和国水法》,其中规定:“国家对水资源实行统一管理与分级、分工管理相结合的制度,国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作,协同国务院水行政主管部门,负责有关的水资源管理工作。”此后,国务院机构改革中新组建的水利部成为国务院的水行政主管部门,负责水资源的统一管理工作,大江大河的综合治理开发,全国水利队伍的行业管理,同时对水利部与能源部、水利部与建设部,在电力与城市水资源的职责分工进行了界定。此后,确定了七大江河流域机构,即长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水利委员会、松辽水利委员会、海河水利委员会、珠江水利委员会和太湖流域管理局为水利部的派出机构,授权对所辖流域行使《水法》所赋予水行政管理部门的部分职责。90年代开始,国家开始了对以“三湖三河”为代表的水体污染的大规模治理。

2　中国水资源管理存在的问题

近几年,中国的水环境状况越来越来引起世人的关注。一是1998年的长江大洪水使得长江的洪患问题成为国人的心头大事;二是1997年黄河山东利津站全年断流13次,累计226天,使黄河断流问题的解决迫在眉睫;三是1997年长江以北发生严重夏旱,受灾面积约0.33亿hm2,成灾约0.2亿hm2,绝收0.04亿hm2,水资源短缺问题严重;四是1997年评价总河长65405km,一、二类水河长仅占32.8%,三类水河长占23.6%,四、五类水河长占27.7%,超五类水河长占15.9%;污染严重的海河、辽河、淮河超五类水河长分别占56%、48%、41%。水污染导致的水资源危机已成为当前中国社会最关注的问题;五是据80年代末遥感调查,中国水土流失面积为367万km2,已占国土面积的1/3。水土流失导致的生态环境恶化使得2000年的春天全国北方的大部分城市受到了沙尘暴的侵袭;另外,过量的地下水开采、森林牧场的过伐超载、大型水利工程对环境的影响都应引起足够的重视。

中国水资源令人担忧的现状,固然有水资源分布特点、气候变化等外界因素的原因,但人为的原因也是

收稿日期:2000209208

作者简介:齐佳音,博士生,主要从事流域环境管理研究。

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不容忽视的,其中中国水资源的落后管理负有直接责任。主要表现在以下方面:

2.1水资源管理体制不顺

(1)从机构机制来说,我国水资源管理机构涉及部门多,部门间职能交叉多,部门纠纷多,各自为政,集中统一管理不足。我国的水资源管理包括地表水、地下水的治理、保护、开发、利用,长期由水利、电力、交通、城建、地矿、农业等部门多龙治水,部门分割严重。各部门为了各自的利益进行的单目标规划管理必然与水资源的多功用相矛盾,因而必然与其他部门发生纠纷,只能实现水资源管理的次优化。在关于水资源的污染防治方面,水利部和国家环保总局还需协调。1984年《水污染防治法》规定,国家和地方环保部门对水污染防治实施监督,1998年《水法》规定国务院水行政管理部门(水利部)负责全国水资源的统一管理工作,水资源管理既包括水量又包括水质。这样,就产生了水资源保护究竟应该以谁为主的问题。另外,在城市水污染防治工作中,国家环保局和城建局的分工也有待明确。

(2)从决策机制来讲,我国水资源管理的多目标决策机制极需加强,各项经济政策的环境一致性必须考虑,公众参与机制亟待建立。水资源管理之所以复杂,很大的原因在于水资源有多种功能,而且相互间又有联系,任何一方面的不合理利用都会影响其它功能的发挥,要使系统处于整体最优,就必须综合考虑各种功用,制定多目标的管理规划。我国目前的水资源管理是一种以各部门利益为重的部门目标规划,因而影响了水资源的利用效率。经济政策对环境具有很大的影响。对水资源管理有利的经济政策将有助于经济、环境和社会效益三者的统一;反之,就会对生态环境造成破坏,最终不利于可持续发展,导致经济增长的极限。经济政策的制定最好事先预测其环境影响,避免事后不必要的损失。我国的政策制定往往只考虑经济效果而忽视其对环境影响的分析。假想以下,如果淮河流域各省的产业决策层当初制定政策时,不仅仅只关心经济增长,而结合考虑到了本流域水资源缺乏的现状,何以会在该区短短几年间冒出如此多的耗水多污染严重的小型造纸厂?也不至于发生在1994年淮河流域几百万群众围着淮河却无水喝的悲剧。而这几年国家对淮河流域治理所投入的资金已远远超过了这些污染企业创造的价值。公众参与机制不健全是中国水资源管理体制的薄弱环节。水环境管理牵扯的源多面广,有效的公众参与机制将使环境管理更易被群众接受,对破坏环境的行为起到很好的监督作用。但是,我国对公众参与的程序还缺乏规范。

(3)从协调机制上讲,国家授权的协调机构并没有起到真正的协调作用。《水法》虽然规定我国水资源管理实行水利部统一管理下的分级、分工管理,水利部连同水利部下设的七大流域水利委员会对各自职权范围内的水资源利用进行协调,处理部门、区域纠纷,水资源实行流域管理,但是实际情况却与规定相差甚远。首先是水利部门与环保局的协调没有实现。长期以来,水利界的人士一直认为水利就是兴水利,除水害,重工程建设,轻生态保护;重开发利用,轻恢复保护;重水量的调剂,轻水质的变化;重水量的供给,轻对水需求的控制。认识上的偏差使得水利部作为国务院的水行政管理部门难以协调它与国家环保总局在水量与水质问题上的矛盾。其次是水利部下设的流域水利委员会迄今并没有发挥应有的协调功能,它们都不是权力机关,其工作重点是洪水、泥沙、干旱的防治及边界地区的水污染,与各地环保局、各省市有关部门之间在处理水资源管理问题时无法统一指挥,水环境管理的实权在地方部门手中。

2.2水资源管理责、权、利界定不清,一方面水量缺乏,另一方面水体污染,而同时水资源浪费严重,水权流动性差

水权是指水的所有权和各种利用水的权利的总称。它是一个复杂的概念,我国1988年颁布的《水法》并未给出明确的定义,水权通常包括水资源的所有权、水资源的使用权以及与水资源利用有关的其他权益。根据《水法》规定,我国水资源属于国家所有,即全民所有,农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有,水利工程的所有权主要有国家和集体所有两种形式,满足居民生活用水的简单取水设施则可以是私人的。水资源的使用权是指单位和个人依照法律的规定对国家所有的水资源进行使用、收益的权利。另外,水资源使用权还包括水环境权,即公民和法人对水环境所享有的权利,如清洁水权、审美权、舒适权及排污权等。水资源开发利用权是要在符合流域或区域规划的基础上取得。在取得特定地点或区域的水资源开发利用权后,水资源产权问题就演变为水资源工程产权,即水资源工程所有权与经营权。我国水资源工程除少量小型工程属集体所有外均为国家所有。

水资源所有权主体唯一而水资源使用权主体多元造成了水资源管理责、权、利界定的复杂性。我国水资源管理在产权上的一个主要问题是要对水资源的使用权进行合理界定。目前,我国对部门之间的水资源使用权界定不清,导致其责、权、利不明确,存在“多龙治水”和“多龙管水”现象,水资源利用效率低下;河流上下游、左右岸和地区之间,各用水单位之间水资源的使用权模糊,水事纠纷不断;由于水资源管理的责、权、利界定不清,造成“公地悲剧”,水资源过度开发和企业超

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