社区居民自治

社区居民自治
民政部培训中心副教授
王云斌
各位同志大家好，今天和大家一起探讨社区居民自治这一话题。

大家刚刚学习完十七大的文件，十七大文件第六部分开篇的一句话就是：人民民主是社会主义的生命，可以看出在这次十七大的文件里，特别重视基层群众自治。

以前我们国家的政治制度主要是三个部分：一是人民代表大会制，一个是共产党领导下的多党合作和政治协商制度，还有就是民族区域自治制度，这次又加进了基层的群众自治制度，因此可以看出，今后我们国家基层发展的一个方向就是实行群众自治。

其实群众自治在我们国家已经搞了很多年，最早应该说是从农村搞起的，也就是村民自治，现在的村委会选举，多的省份已经到第九期，少的省份也到了第五期，取得了良好的效果。

相对来讲，我们国家的居民自治主要起步于八十年代中期，从居民服务开始，未来发展的方向如何，在这里我和大家谈谈居民自治的历史、现状以及存在的一些问题。

首先我们看一张照片，大家看的这张照片是我居住的小区里照的，从这里边可以看到两个问题。

我们先看左边这个通知“通知，同志们，凡是年满六十岁的同志请携带身份证及其复印件一张、一寸免冠照片一张，来居委会办理老人证还有军人、军官证。

”大家可以看出，这就是居委会做的一项工作，就是居委会平时做什么工作。

再看右边这个通知，“居委会听取社区居民代表的意见近期将进行入户走访。

从实际行动关心育龄妇女，宣传计划生育政策，届时请各楼居民代表配合。

”这里边要求听取社区居民代表的意见，听取社区居民代表的意见就是居民自治里面的一个重要内容，也是自治的一个重要内容。

最近北京市关于经济适用房的购买问题里有一个程序叫“三级审核”、“两级公示”，昨天我在报纸上看到这个规定，其中要求了你是不是符合购买经济适用房的条件。

它有一个程序，审核主要是经过街道、市区以及住保办三级的审核。

公示首先要求听取居民代表的意见，也就是要求社区居民代表听完你的基本条件以后要给你签字，签完字以后代表同意；然后在社区的居民公告栏里进行公告，公告时间大概是十五天；十五天过后住保办要把这些人的信息发布到网上，接着还是公布十五天；如果有任何一个人提出异议，可能就会把你的名字从网上取下进行调查，没有问题再挂到网上去。

经过两级公示以后，才能确定你购买经济适用房的资格。

从这个程序里我们也可以看出居民自治在里面起到的作用，居民代表在购买经济适用房里起到的作用，因此目前我们国家居民自治现在走向更广泛的道路。

今天和大家一起探讨十个问题。

第一、自治与社区自治，第二、社区居民自治，第三、社区居民自治的发展历程，第四、为什么搞社区居民自治，第五、社区居民自治与社区建设，第六、民主选举，第七、民主管理，第八、社区居民自治必须坚持党的领导，第九、社区自治系统，第十、社区居民自治存在的问题及其对策。

一、自治与社区自治。

1、自治类型
谈起自治我们可以先看一下自治类型，一般来讲自治类型有三种，一种是地方自治，一种是民族区域自治，一种是基层群众自治。

地方自治主要是在一些联邦制的国家，实行的是地方自治，比如像美国，各个州以及各个州下面的县都是自治的，这是地方自治。

我们国家在一些少数民族聚集的地方实行民族区域自治。

还有一种在我们国家现在实行的是基层群众自治，基层群众自治在农村是村民自治，在城市是居民自治。

因此我们国家主要存在的是第二种和第三种，即民族区域自治和基层群众自治。

2、居民自治的特点
居民自治的特点有三个，第一是全体性，也就是说居住在社区里的居民都要参与到居民自治里面，面向的是全体的居民，因此具有全体性。

第二就是开放性，这个开放性除了生活在社区的居民，还包括生活在社区的各级组织、各类组织，也就是我们说的住社区的单位。

第三就是非经济性，非经济性是我们国家特别是城市社区的一个特点，它不具有经济性的功能。

如果说起社区的发展，国外最早有的社区也有了很长的历史，它的发展史最初并不是在城市产生社区，而是在农
村产生社区，农村产生社区主要有一个特点就是经济性。

后来我们国家开始搞社区建设的时候，首先是从城市里开始搞起，在城市里不具备农村的土地，因此我们搞社区的时候也是从社区服务开始搞起，搞的社区建设基本上是不包含经济性的，不包含经济功能。

这是我们国家居民自治的三个特点。

3、社区自治的表现形式
社区自治的表现形式可以从不同的层面看，首先如果说从全社区的层面看包含四个方面，一个是民主选举，一个是民主决策，第三个是民主管理，第四个是民主监督，也是我们经常说的自治四民主。

这四个民主一方面可以说是社区自治的表现形式，也可以说是社区自治的方法或方式。

如果从居民直接参与的角度来看，包括自我管理、自我教育、自我服务，这是我们经常谈的三自我。

如果从自治的内容来看包括人事自治、财务自治、服务自治、管理自治、教育自治。

也就是说自治的表现形式从不同的角度可以看到不同的内容。

二、社区居民自治
社区居民自治的含义也就是说，社区成员除了所隶属的国家、政府或上级单位的领导外对自己的事务管理行使一定的权利。

在我们国家首先社区成员除了所隶属的国家、政府和上级单位的领导以外，另外还有一部分职能是由社区居民自己来管理。

在我们国家有些属于政府主导型的这种类型的社区居民自治，社区居民自治权利依法行使是由社区居民委员会组织实施的。

在我们国家居民委员会组织法里明确规定了居民委员会的自治职能，居委会组织法的第二条主要包含两款内容，第一款内容是，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，这就是刚才说的三自我，而且特别落脚点落在群众，是群众性的自治组织；第二款内容，不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助，居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或它的派出机关开展工作。

也可以说，这条里面也谈到了居委会的性质，也就是基层群众性自治组织。

在这个自治组织里，有很多人还存在一种误解或者没有认识到它的基本性质是什么。

因为我们经常在现实的生活里看到街道和居委会之间的关系很多人没有搞明白，从这一条里可以明确看到，居委会和街道的关系是一种指导和被指导的关系，而不是像我们实际工作里边所看到的，是一种领导和被领导的关系，这是
一个很关键的条款。

在它的产生过程里，就是在居委会组织法的产生过程里边，对于这个问题也有过争议，很多当时起草这个法律的同志认为应该是像以前其他的关系一样，是一种领导和被领导的关系，但最后认为还是搞基层群众性自治组织，应该充分给予人民自我管理的权利，因此把二者之间的关系定位为指导和被指导的关系。

但是在我们现在实际的工作里经常可以看到不是这种指导和被指导的关系，而是一种准行政的关系，就是领导和被领导的关系，这也是我们搞居民自治遇到的一个非常严重的障碍，后面我们还要继续探讨这个问题。

三、社区居民自治的发展历程
最近民政部正在搞一项活动，社区建设属于民政部基层和社区建设司的工作。

基层政权和社区建设司的工作主要是三部分，一部分是村民自治，一部分是居民自治也就是社区建设，还有一部分就是婚姻登记。

最近他们搞了一次活动，也就是寻找中国的第一个居委会，这个文件下发以后，全国各个地方都行动起来，看看本地是不是第一个在中国出现的第一个居委会。

当时也公布了一些条件，第一个条件是在1949年10月1号以后出现的居委会，第二是这种居委会有自治的性质，然后按照这个条件寻找。

最后根据报上来的材料我们发现，第一居委会应该是产生在杭州，但是最后到底是哪一个居委会还没有确定。

在1949年12月1号，杭州市政府以下发文件关于取消保甲制度建立居民委员会的工作指示的方式，将这五项工作明确确定下来，并确定了先进的基层管理理念，在“自己当主人，自己来办事”的口号倡导下，提高群众的政治觉悟，最终建立人民民主管理城市的基础。

这次文件可以说是中国历史上关于建立城市居民委员会的第一份政令，可以说在全国没有一份文件比这份政令时间更早，可以肯定的是在这份政令下达以后一定是在杭州出现了一批居委会，现在要找的就是哪一个最早。

1952年前后，对于基层管理模式各地已经有了不同的实践。

解放区成立的是街道政府，而杭州、上海、济南、天津、武汉等地则采取民主自治形式完成社会管理，对于这关系到新生政权稳定的重大问题，国家该如何引导，中央政府慎之又慎，毛泽东同志就指示彭真研究这项工作。

彭真同志对于我们国家基层民主政治起到了巨大的推动作用，居委会组织法、村委会组织法都是在彭真同志的一手领导下完成的。

当时在1982年也将这种自治形式直接写到宪法的第111条，
确定了居委会和村委会在宪法中的地位和性质。

彭真同志接到主席的指令以后，1953年建议在各城市区以下和不设区的市以下，同时建立两个组织，就是我们说的城市街道办事处和城市居民委员会，大家可以看到，目前在我们国家的这些城市都具备这种派出机构，也就是街道办事处，然后由街道办事处来帮助建立居民委员会和管理居民委员会。

1954年城市街道办事处组织条例和城市居民委员会组织条例通过，用法律的形式肯定了我国城市街道办事处和居民委员会的性质、地位和作用。

当然我们说1954年的城市街道办事处组织条例和城市居民委员会组织条例，是最初的也是比较早的用法律形式确定了街道办事处和居民委员会的性质、地位和作用，具体内容看这张幻灯片右边的部分。

在1954年12月31号通过的城市居民委员会组织条例里面，第一条写道，“为了加强城市中街道居民的组织和工作，增进居民的公共福利，在市辖区、不设区的市的人民委员会或者它的派出机关的指导下可以按照居住地区成立居民委员会。

居民委员会是群众自治性的居民组织。

”因此关于居委会的性质在1954年就已经确定下来了。

到了1956年，全国各地相继完成了街、居两级组织的组建工作，这两个机构从此正式成为我国城市管理体制下的有机组成部分。

目前存在的一个有争议的话题就是关于街道办事处和居委会之间的关系，二者之间的博弈关系始终存在，可两者的强弱关系变动和当时彭真的想法却是不一样的。

现在街道办的人员编制不断扩充，内设机构也是从无到有、从少到多，党政工群一应俱全，职能覆盖市政管理的方方面面，按一级财政取得税费提留，形成了一级准政府。

如果说以前它的派出机构是一个虚的，那么现在经过这么多年的发展逐渐形成了实的一级准政府。

而当时设计的居民组织我们看一下，居民组织得有组织领导广大居民开展工作，现在逐步萎缩到仅仅只依靠几个委员孤军作战，也就是说，这些年来的发展并没有提高基层群众性自治组织的社区管理能力，而是人员不断缩减，成了准政府管理的一部分，当然这也有它的发展历史。

我们国家每个人都习惯问别人在哪个单位工作，其实这也是我们中国一个现状，就是每个人都是一个单位人，因为城市社会由一个一个的企事业单位所构成，这些单位之间缺乏横向的有机联系，而隶属于国家的各个部门，国家通过单位管理社会，并事实上覆盖着全社会。

因此当时我们国家所有的人都生活在不同的单
位，比如有的生活在国家机关单位，有的企事业单位，那么甚至企业，一般人也称为单位，因此每一个人都成了单位人。

在当时的条件下非单位人主要是缺乏一些就业能力的老年妇女、残疾人及其他零散的社会成员，也有人称这些人为边缘人，就是社会的边缘人。

也就是社会的主流人员都生活在单位，而这些非单位人、边缘人是生活在社区的。

因此这些社区管理的居委会面对的对象也就是这些老年妇女、残疾人及一些零散的社会成员，也就使它的地位每况愈下，甚至到最后就比较衰微，这是当时的一种历史条件造成的。

国家通过以户籍为基础的居委会将非单位人组织起来，由于构成成分主要是社会边缘层的这些人员，主流社会成员都是在单位，使得居民委员会在城市生活中的影响甚微，而且更多的是附属于政府，最直接的就是附属于街道办事处。

我们看一看社区的发展，我们国家最早的政府是一种全能性的政府，也就是说，每一个人、每一个单位的大大小小的事情包括吃喝拉撒睡，都是由政府进行管理的，因此有人称我们的政府为全能型政府或全权型政府，这个政府的管理形式在我们国家一直实行到改革开放初期。

后来，我们农村搞改革，城市实行市场经济，使很多人渐渐脱离了单位，那么这些人怎么进行管理呢？就走到了第二步，政府管理第一次改革，培育市场，促进计划体制，向市场经济体制转变。

因为经济改革的需要，社会管理也必须跟上，在这种情况下，过去的这种单位人，很多逐渐脱离了单位，比如说很多人下海、辞职自己做生意，渐渐就从单位人变成了社会人，这样的情况越来越多，政府到底应该怎么样进行管理呢？于是进行了第二次改革，也就是培育社区，将分散的社会成员再组织起来对社会加以重新构造。

也就是说这些人后来的管理脱离了单位，走到了社区里，由社区对他们进行管理。

这个时候社会管理的体制里边，社区的分量或者社区的重要性逐渐显现出来，对社会管理的模式也就是由政府的全权管理变成了社会管理，而且越来越重要。

大家看十七大报告里也直接提到了如何进行社会管理，将社会管理的重要性提到了一个新的高度，这个时候进行社区建设也是必然的结果。

因此从80年代后期城市社区建设便开始萌生，为了推动这一进程，作为国家主管部门的民政部于1998年开始在全国选择了26个国家级的实验区去进行探索，取得了一些经验。

当时各级政府也是非常重视，搞社区建设最早的时候，第一步主要是搞硬件的建设，比如说居委会的办公用房、办公设施。

这在我们进行实验区进行探索的
时候是一个重要的内容，当时是取得了一些经验。

后来再发展逐渐是向软件发展，比如说居委会的工作人员的工作能力，采取什么样的方式进行社区的管理。

在当时也存在两种社区建设的思路，一种是行政化的导向，一种是社区居民自治导向。

行政化导向就是很多人提出完全由街道办事处来管理社区居委会，还有一种思路就是倡导实行居民自治的导向，政府管的越少越好，在社区里实行居民自治，实行真正的宪法里所谈到的居民自治。

2000年10月份召开的中共十五届五中全会关于十五计划建议，第一次以党的文件形式提出扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情和加强社区民主建设的论断，对于确定社区建设和城市管理体制改革的目标导向有着重要的指导意义。

因此正是因为十五届五中全会，这个建议才催生了中共中央办公厅转发的民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，这个文件发布是在2000年的11月，这个文件对以后全国大规模的推进城市社区建设有着重要的意义。

一直到了今年，才有了新的文件，也就是有了关于进一步加强和改进社区服务的意见，这些文件一直对我们国家社区建设起着重要的指导性的意义。

四、为什么要搞社区居民自治
1、社区居民自治是一种管理成本较低的体制创新
社区居民自治是一种管理成本较低的体制创新，关于社会管理，各国家采取的方式是不一样的，因为政治体制的不同，那么管理方式也不一样。

刚才我们在前边已经谈过了，我们国家政府以前是一种全能型的政府、全权型的政府，管理的范围非常的广泛，而且是事无巨细，这种管理成本是非常高的，使得有的时候我们国家不堪重负，也在想用一种什么样的体制成本比较低，又能使得普通的居民能够接受，社区居民自治就是这样的一种方式。

因为我们到国外也参观过其他国家的社区管理，他们的社区管理有一个组织类似于我们国家的居委会，但是它的成员是由社区居民选举出来，而且是一种我们现在讲叫义工或者是志愿者的形式，也就是这些人是不拿工资的，是完全愿意自愿付出的为社区进行服务。

它具体的工作，他们这个层属于是决策层，具体的工作交给专业的社会工作者去执行，因为社会工作者在国外是一种专门的工作是一个职业。

我们国家从明年开始也要进行社会工作师的考试，目前民政部正在出题，准备明年4、5月份以后可以在全国进行考试，取得了资格以后，你可以到
相关的需要社工人才队伍的地方、单位去应聘，也就符合我们十六届六中全会谈到的建立一支宏大的社会工作人才队伍。

社会工作师考试的制度也是进一步推动了最后的这个目标的实现，因为我们讲社区居民自治他是一种管理成本较低的体制创新。

2、社区居民自治是社区建设的内在要求
第二，社区居民自治是社区建设的内在要求。

社区是谁的社区，也就是说我们搞社区建设主体是谁，如果只是政府在摇旗呐喊、在推动社区建设，而生活在社区的居民无动于衷，或者根本不能参与到社区建设里边来，那么我们的社区建设最后的结果是什么，大家可以想象的到，一定是失败的。

在这里可以给大家举一个例子，有一个社区要搞社区绿化，搞社区绿化是大家的要求，最后因为钱不够，就由居委会发动起来大家捐款捐物，最后很多居民都自愿捐献，不管钱多钱少，有捐1000的、有几百块钱的、也有捐几十块钱的，里边甚至有八九十岁的老人进行捐献，最后正是因为这些捐款完成了社区的绿化工作。

社区居民能够在自己建造的优美的环境里生活，都感到非常的满意，所以说社区居民的参与是我们搞社区建设内在的动力。

我这里还有一个相反的例子，也是在一个社区里，这个社区以前居民自己在院子里种了花草，后来街道说统一搞绿化，然后就把这些花草全部铲除掉，接着在原来的路上铺上石板路进行统一规划。

可是社区的居民并不买账，他们认为社区里全是铺的这种路，缺乏他们以前自己种的那些花草，他们觉得不如以前的环境，因此对这个统一的行动并不是很满意。

对比这两个例子可以看的出来，是不是我们搞社区建设必须完全的由政府来搞。

如果说把社区的建设交给居民自己来搞，让他们自觉地参与到社区建设里边来会取得更好的效果，因此我说第二个问题是我们谈的社区居民自治是社区建设的内在要求。

3、社区居民自治有利于扩大公民有序的政治参与，加强基层民主政治
第三，社区居民自治有利于扩大公民有序的政治参与，加强基层民主政治。

我们国家的基层民主政治主要是包括三部分内容，一部分是村民自治，一部分是居民自治，还有一部分是工会、企业工会，因此我们说居民自治是其中的一项重要内容。

社区居民自治有利于扩大公民有序的政治参与，我们生活在中国的每一
个公民是通过什么途径参与我们国家的政治生活呢？这也是宪法赋予每一个公民的权利，就可以通过居民自治这种方式有序地参与我们国家的政治生活。

五、社区居民自制与社区建设
说起社区建设刚才我们在前面已经提到，社区建设主管单位是民政部。

民政部从80年代中期就开始搞社区建设。

当时社区建设提法还是后来才提出来的，最早搞的是社区服务。

目前来讲在社区建设主要的两个立脚点或者说我们做一个比喻，社区建设的两条腿是什么呢？我认为一个就是社区服务，一个就是社区的居民自治。

以前我们提到社区建设头一个在脑袋里边闪现的概念就是城市的社区建设，从今年开始，我们国家也大力推进农村社区建设。

今年3月份民政部在山东的青岛胶南市召开了全国的农业社区建设的会议，也就是从今年开始在全国大力推广农村社区建设。

今年民政部在全国和城市社区建设搞的一样，也是先进行试点、搞试验县，最近民政部在搞讲习班，在南京、宜宾和常德，搞三期的农村社区建设的讲习班，就是要求每一个省市、自治区、直辖市派相关的人员参与会议，接受民政部关于农村社区建设的指导意见和具体做法的指导，在全国搞农村社区建设的实验。

第一期是在南京已经完成，第二期刚刚结束，在宜宾，在本月的20号又要在湖南的常德搞第三期的讲习班。

所以说今年也是农村社区建设动静比较大的一年，也是起步的一年。

在搞农村社区建设的时候很多人都很习惯借鉴城市社区建设的经验，当然我们在搞农村社区建设的时候一定要注意，城市和农村毕竟是有所差别的，不能够生搬硬套，把城市社区建设的内容和相关的工作方法简单的移植到农村社区建设里边来。

但是二者又是有共性的，比如我们刚才谈到的他们两个基本的支撑点也是一样的，特别是在以前的农村，我国广大的农村地区村民自治搞了很多年，取得了很好的成绩，但是他的另一个支撑点社区服务却是要远远落后于城市的。

目前城市和农村社区他们的发展的长处和短处显而易见，在农村，村民自治搞得比较成功，而社区服务差距比较大；在我们国家的城市里面，社区服务搞得比较成功，而居民自治和村民自治相比较却存在着一定的差距。

这些差距表现在哪些地方，后面的课程里我会给大家介绍到。

（一）社区建设参与的主体。