救济制度

建国初期的社会救济制度

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2006-06-19

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1949年中华人民共和国刚刚成立，中国就遭受了遍及长江、淮河、汉水、海河流域16省区的特大洪水灾害，成灾人口达4500多万人。针对当时的严重灾情，1949年11月负责救灾救济的内务部召开了各重灾省区救灾汇报会，提出了“不许饿死人”的口号和“节约救灾，生产自救，群众互助，以工代赈”的救灾方针。同年12月，政务院发出了《关于生产救灾的指示》，内务部发出《关于加强生产自救劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示》。1950年2月，成立了以董必武为主任、包括内务部、财政部等12个有关部委的中央救灾委员会。4月又在北京召开了中国人民救济代表会议，成立了中国人民救济总会。在中央政府强有力的领导下，全国上下同心协力，战胜了连年不断的自然灾害，如1950年华北地区和1952

年华东地区的大旱灾，1953年东北地区、华北地区和1954年江淮流域的大水灾，1955年南方各省罕见的冻害。

建国之初，中国有数以百万计的城市贫困户。在各大中城市，街巷中满是灾民、难民和散兵游勇，失业人员和无依无靠的孤老残幼也比比皆是。尽管当时国家财政还十分困难，但仍拨出大量经费和粮食，开展了大规模的城市社会救济工作。据不完全统计，在解放后一年多时间里，武汉、广州、长沙、西安、天津等14个城市紧急救济了100多万人。1952年，全国152个城市常年得到定期救济的人口达120多万，得到冬令救济的约达150多万。有的城市享受社会救济的人口竟达20―40％。为了帮助城市贫民从根本上解决生活问题，“生产自救”摆在一个很重要的位置。首先是以工代赈，组织大批失业贫民参加市政建设。其次是举办烈军属和贫民生产单位，从事手工业和小型工业生产。大规模的城市社会救济和生产自救迅速稳定了社会，恢复了秩序，使城市社会生活走上了正常轨道。

50年代中期，中国农村实现了合作化后，农民的生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量来给予保障。即使是因年老残疾、体弱多病而部分丧失劳动能力的农民，也可以通过由集体分派其力所能及的轻活，同样记工分，同样参加年终分配，直至其完全丧失劳动能力，才

由其家庭主要负起赡养的责任，同时部分集体还给予一定的支助。这样，其基本生活需求的就有了水平虽然不高但切实可靠的保障。对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿，则由集体实行“五保”供给制度，即“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”。上述种种措施最早在1956年的《高级农业生产合作社示范章程》中得到了确认。

到50年代后期，中国与计划经济相配套的传统社会救济制度框架基本确立。从整个社会保障制度的设计安排看，在城镇，以充分就业为基础，将绝大部分城镇人口组织到全民所有制和集体所有制单位之中就业，社会保障是随着就业而生效的，职工、干部连同他们的家属的生、老、病、死都靠着政府和单位了。在农村，随着农业合作化的层次越来越高，范围越来越广，到1958年建立人民公社，几乎所有农民都成了社员，他们可以享受集体保障。即使是孤寡老人和孤儿也可以吃“五保”，有集体供养。综上所述，在城市的国家保障和农村的集体保障这两张安全网中，已经网罗了中国绝大部分人口，漏在网的外面的或者挂在网的边上的人是极少数。当时，只有这些边缘群体才是吃“政府救济”的，这项制度的重要性自然无从谈起。

中国农村社会救济制度主要包括农村最低生活保障制度和“五保”供养制度。

农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度。1996年，国家民政部《关于加快农村社会保障体系建设的意见》确立了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原则。2007年3月，中国全国人民代表大会十届五次会议通过的《政府工作报告》提出，年内在全国建立农村最低生活保障制度。2007年8月国务院发出的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》指出:将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民；逐步将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定解决全国农村贫困人口的温饱问题；

建立农村最低生活保障制度以地方政府为主，实行属地管理，中央财政对财政困难地区给予适当补助。

农村“五保”供养，是指对老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的农村居民，在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助。中国农村五保供养制度大致历经了三个发展阶段。1956～1978年主要依靠集体公益金运行，是由生产队或生产大队组织实施的集体供养；1979～2001年是以村提留和乡统筹为其经费和实物来源的集体供养；2002年以来以国家财政供养为主,集体保障、土地保障和社会帮扶为辅的现代社会保障。2006年1月，国务院修改并公布了新《农村五保供养工作条例》，此条例2006年3月1日起施行。新条例对供养对象、供养内容、供养形式、监督管理和法律责任方面都做了详细规定，进一步规范了农村五保供养。