我国国有林场的发展历程

我国国有林场的发展历程
2013年11月07日15:24 来源：人民网-人民日报
我国国有林场的发展主要经历了初建试办、快速发展、停滞萎缩、恢复稳定和稳固发展等主要阶段。

——初建试办阶段（1949至1957年）。

新中国成立后，接管了旧中国各级政府、教育界、资本家办的林场（公司、农林牧试验场、苗圃）50多处，后都改为国有林场。

为加快新中国林业的发展，提高国有林业的比重，国家在国有宜林荒山面积较大的无林少林地区陆续试办了一批以造林为主的国有林场，同时，在天然次生林区建立了一批护林站、森林抚育站、森林经营所。

50年代中期前后，各地在试办的基础上，兴办了新中国第一批国有林场。

到1957年底，全国共建立国有林场1387处。

通过新建试办，为后来国有林场的发展积累了经验。

——快速发展阶段（1958至1965年）。

1958年4月，中共中央、国务院颁发《关于在全国大规模造林的指示》，各地掀起了大建国营林场的高潮。

1963年，林业部明确提出了国营林场实行“以林为主，林副结合，综合经营，永续作业”的经营方针。

林业部成立了国营林场管理总局，将32处国营林场改为实验林场由部省双重领导，5处机械造林林场由林业部直接管辖。

各省（区、市）也普遍建立了国营林场管理机构。

到1965年底，全国国营林场达到3564处，经营面积达到10.1亿亩。

——停滞萎缩阶段（1966至1976年）。

“文化大革命”10年动乱期间，林业部国营林场总局被撤销，各省（区、市）的国营林场管理机构均被撤并，83％的国营林场被下放到县、公社或大队。

加上管理秩序混乱，随意侵占国有林地、偷砍滥伐国有林木之风盛行，致使国营林场经营面积缩小，有林地面积和森林蓄积量锐减，山林权属纠纷剧增。

到1976年，国有林场经营总面积萎缩到6.94亿亩，其中森林面积3.45亿亩、森林蓄积量10.46亿立方米，分别比1965年减少32.03%、21.05%和43.79%，损失惨重。

——恢复稳定阶段（1976至1997年）。

党的十一届三中全会以后，通过拨乱反正，实行改革开放，国有林场扭转了长达十年的动荡混乱局面，逐步恢复并进入了稳定发展的新时期。

国家颁布了《森林法》，为国有林场健康发展提供了法制保障，并逐步形成了省、地、县三级管理的国营林场体系格局。

林业部分别在1986年、1990年、1997年先后三次召开全国国有林场工作会议，提出了不同阶段国有林场工作的指导思想、奋斗目标、重点任务、主要措施和具体要求，对国有林场的发展起到了重要的推动作用。

国家和各级政府制定了许多优惠政策，为国有林场发展创造了比较宽松的外部环境，国有林场规模和经济实力都得到了恢复发展。

——困难加剧时期（1997至2003年）。

随着市场经济的不断完善和林业工作指导思想的转变以及相关政策的调整，国有林场原有的发展方向、目标、任务已不能适应新形势发展的要求。

以生态建设为主的林业发展战略的实施，采取了禁伐限伐政策，不少国有林场木材产量大幅度调减，收入明显减少，木材加工类项目受到制约，富余职工增加，待岗下岗人员占职工总数的一半以上，同时，长期积累的管理体制不顺，经营机制不活，相关配套政策跟不上等根本性问题逐步显露出来，林场发展面临的困难加剧。

1998年开始出现全行业亏损，经营总收入从1997年的83亿元下降到2002年的59亿元。

——改革推进时期（2003年至今）。

2003年，中共中央国务院下发了《关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号），特别是2010年国务院第111次常务会议对国有林场改革进行了明确部署。

国家林业局会同国家发改委、财政部等部门开展了大量的调查研究，启动了国有林场改革试点工作。

同时，各地不等不靠，充分结合本地实际，在国有林场改革方面做了大量的探索，积累了一定的经验，不少林场通过改革理顺了体制，激活了机制，加强了管理，扭转了长期贫困落后的局面，正在步入改革推进的黄金时期。

（以上资料由国家林业局提供）
我国国有林场改革历程
从上世纪70年代末开始，国有林场也和其他行业一样，进行了多方面改革探索，从上世纪80年代中期至今，国有林场改革大致可划分为三个阶段：
第一阶段：时间为上世纪80年代中期至上世纪90年代初期。

这一阶段的改革，主要是围绕着国有林场内部经营管理展开的。

改革的主要内容包括：全面推行场长负责制，确立场长在生产、经营、管理中的中心地位，以实现责任和权力的统一。

建立了多种形式的承包经营责任制，使责、权、利有机结合起来，以调动广大职工的积极性。

缩小经济核算单位，推行一级管理两级核算或两级管理三级核算，以提高经济效益。

在此期间，国家提出了国有林场实行“以林为主，多种经营，综合利用，以短养长”的办场方针，许多林场充分利用自身资源优势，广开生产门路，兴办多种产业，改变了长期以来主要是单一营林生产的格局。

由于当时处于物资短缺时期，国有林场通过开展多种经营生产的各类初级产品不愁没有市场，取得了较好的经济效益，收入显著增加，经济实力明显增强。

第二阶段：时间为上世纪90年代初期至90年代后期。

这一阶段改革，是围绕着强化内部管理，转换经营机制，适应市场经济体制要求展开的。

重点改革内容：一是推行人事、劳动、分配“三项制度”改革。

在人事制度上，打破干部与工人的界线，推行干部聘任制；在劳动制度上，推行全员劳动合同制；在分配制度上，实行按劳分配为主，推行多种形式的分配方式，按照效率优先、兼顾公平原则，根据岗位技能和实际劳动贡献确定职工的收入。

二是强化内部管理，转换经营机制。

按照“精简、效能”的原则，合理设置内部管理机构，压缩非生产人员，充实生产第一线，建立和完善了各种岗位责任制、生产责任制和经济责任制，从生产经营的各个环节入手，规范内部管理，形成了有效的竞争机制、激励机制和约束机制，提高管理水平和管理效益。

三是大力提倡发展职工家庭自营经济。

林场创造条件并提供优惠政策，允许并鼓励职工发展种植、养殖和小型加工项目，增加职工收入。

通过上述改革，国有林场的内部管理得到一定加强，经营机制得到明显改善。

但是，随着市场竞争的日益激烈，国有林场多种经营生产的初级产品的市场竞争力下降，经济效益下滑，林场经济危困局面开始显现。

1997年，全国国有林场出现全行业亏损。

为此，中央财政从1997年开始安排国有林场扶贫专项资金，帮助国有林场解决面临的经济困难。

第三阶段：时间为上世纪90年代后期至今。

这一阶段的改革，主要是围绕着国有林场如何摆脱困境，建立健康发展的长效机制进行了积极探索。

随着国家经济社会的快速发展和综合实力的增强，人民的物质生活水平不断提高，精神文化需求日益增加，对林业的主导需求也发生了根本性的变化。

国家对林业的指导思想进行了及时调整，提出了以生态建设为主的林业发展战略，林业工作的重点从以木材生产为主转向了以生态建设为主。

为适应这一变化了的新形势，国家从90年代后期开始实施了天然林资源保护工程、退耕还林工程等重点生态工程，在加大对林业投入的同时，调减木材产量，特别是地处长江上游、黄河中上游的省区实行了禁伐。

国有林场以木材收入为主要经济来源，受此影响，国有林场的经济危困加剧，进入了长达6年的全行业亏损。

国有林场面临的困难和问题，引起了社会的广泛关注，国务院领导同志对解决林场困难和问题作出了重要批示。

各级政府和林业主管部门就如何解决国有林场面临的困难问题、建立国有林
场稳定健康发展的长效机制，进行了多方面的积极探索。

1999年山东省率先开展了国有林场分类经营改革，重点是在对林场进行分类的基础上，明确了将生态公益型林场所需经费纳入财政预算，对促进国有林场的健康发展起到了积极作用。

2005年4月，重庆市人民政府出台了《关于深入推进国有林场改革与发展的意见》，提出了包括理顺管理体制，转换运行机制，解决职工分流安置和社会保障等一系列问题的综合配套改革政策措施。

几年来，各地从不同角度积极探索解决国有林场问题的措施和途径，为全面推进国有林场综合配套改革积累了丰富的经验。

初建试办阶段（1949至1957年）。

新中国成立后，接管了旧中国各级政府、教育界、资本家办的林场（公司、农林牧试验场、苗圃）50多处，后都改为国有林场。

为加快新中国林业的发展，提高国有林业的比重，国家在国有宜林荒山面积较大的无林少林地区陆续试办了一批以造林为主的国有林场，同时，在天然次生林区建立了一批护林站、森林抚育站、森林经营所。

50年代中期前后，各地在试办的基础上，兴办了新中国第一批国有林场。

到1957年底，全国共建立国有林场1387处。

通过新建试办，为后来国有林场的发展积累了经验。

初建试办阶段（1949至1957年）：
新中国成立后，中国人民共和国新一届政府接管了旧中国各级政府、教育界、资本家办的林场（公司、农林牧试验场、苗圃），为加快新中国林业的发展，提高国有林业的比重，国家在国有宜林荒山面积较大的无林少林地区陆续试办了一批以造林为主的国有林场，同时，在天然次生林区建立了一批护林站、森林抚育站、森林经营所。

1950年，子午岭在土地改革中被正式确定为国有森林，为加强森林资源保护管理，1955年7月，中共庆阳地委按照中央关于在大林区建立森林经营所的要求，决定在子午岭天然次生林区建立一批护林站、森林抚育站、森林经营所，名称定为“子午岭森林经营管理处”，下设“森林经营管理站”。

子午岭森林经营所，是
新中国建立后庆阳专区在子午岭林区最早设立的专门森林经营管理机构，均由所在县领导。

快速发展阶段（1958至1965年）
1958年4月，中共中央、国务院颁发了《关于在全国大规模造林的指示》，各地掀起了大建国营林场的高潮。

1959年9月，甘肃省农牧厅农垦局根据中共甘肃省委关于“建设子午岭，开发万宝山”的指示，派出“子午岭垦区调查规划工作组”，对子午岭林区自然资源及社会经济状况进行了全面调查，提出了综合开发规划方案。

同年12月13日，经中共甘肃省委批准，正式成立了“中国共产党子午岭农垦局委员会”和“平凉专区子午岭农垦管理局”。

子午岭农垦局在筹建过程及成立以后，除接收了原有林、农、牧场等单位在册人员外，又相继安置了两批河南“支建青年”，当时安置接收人数多达138885人。

1962年5月，中共庆阳地委根据1961年12月甘肃省平凉片林业会议精神，决定恢复子午岭林业机构，建立国营林场，确定各林场的人员编制，并开始向各场配备领导干部和管理人员。

林场建立后，陆续接收了原子午岭农垦局各农（牧）场所辖林业业务。

同年11月，经甘肃省人民委员会批准，“甘肃省子午岭林业局”正式成立，林业局机关设干部、生产、财务3科。

当时，全局总人口19501名，其中生产人员15506名，非生产人员3995名；生产人员中从事林业的141名。

1962年6月和10月，中共甘肃省委和甘肃省人民委员会相继决定，成立陇东农垦分局，作为甘肃省农垦局的派出机构，统一管理庆阳、平凉两专区境内的国营农场。

同年11月，“甘肃省农垦局陇东农垦分局”正式成立。

陇东农垦分局，行政上直接受省农垦局领导，党的工作受中共庆阳地委领导。

各农牧场在行政和业务上均受农垦分局直接领导，党的工作由所在县县委领导。

陇东农垦分局建立初期，共辖18个国营农、牧场。

其中庆阳专区11个，为华池县境内二将川、定汉寺农场和东华池牧场，合水县境内连家砭、大山门、干湫子农场，宁县境内罗山府农场，正宁县境内米家川、刘家店农场，环县境内大巴嘴、代家洼农场；平凉专区7个。

1963年，林业部明确提出了国营林场实行“以林为主，林副结合，综合经营，永续作业”的经营方针。

林业部成立了国营林场管理总局，各省（区、市）也普遍建立了国营林场管理机构。

1963年7月，省人委决定，子午岭林业局受甘肃省林业局和庆阳专署双重领导，林区6个国营林场归子午岭林业局直接领导。

从同年10月起，子午岭林业局的计划、人事和投资，由省林业局审批；粮食和物资由庆阳专区和所在县供应。

1964年春，黄河中游水土保持委员会根据国务院关于黄河中游水土保持工作的决定，将庆阳地区蒲河流域列为黄河中游植树造林和水土保持的重点地区。

同年9月，中共庆阳
地委、庆阳专员公署根据黄河中游水土流失重点地区第三次水土保持会议精神及林业部副部长惠中权、甘肃省副省长李培福的指示，向中共甘肃省委、甘肃省人民委员会呈送报告，决定成立国营蒲河造林总场。

同年11月初，经甘肃省人民委员会批准，“甘肃省国营蒲河造林总场”正式成立。

蒲河造林总场在党、政方面归中共庆阳地委和庆阳专署领导，在业务上受甘肃省林业局指导。

1965年8月，中共中央西北局按照党中央、国务院的部署，作出建立“黄河中游水土保持建设兵团”的决定，在陕、甘、宁三省（区）分别成立水土保持建设师。

兵团的任务是在黄河中游人烟稀少、水土流失严重地区造林种草，控制水土流失，并帮助和指导周围乡村做好水土保持工作。

8月中旬，中共甘肃省委委派王克负责甘肃省水土保持建设师的筹建工作。

11月3日，甘肃省委、省人委发文决定，“甘肃省水土保持建设师”（简称“水保师”）正式成立。

师部设于平凉。

水保师党的工作由中共甘肃省委直接领导，在业务上由中央林业部和黄河中游水土保持建设兵团指导，所属各团党政工作由师垂直领导。

甘肃省水土保持建设师的主要任务是，在陇东地区的环江、马莲河、蒲河和泾河流域植树造林，做好水土保持工作。

水保师成立后，即根据黄河中游水土保持委员会第一次会议精神和甘肃省人民委员会的指示，于当年12月，进行了对关山林业总场、子午岭林业局、蒲河造林总场及马莲河流域
县属湘乐、桥川、老爷岭林场和泾河流域县属太统、珍珠山林场的接收，并且新建了一部分国有林场。

停滞萎缩阶段（1966至1976年）：
“文化大革命”10年动乱期间，林业部国营林场总局被撤销，各省（区、市）的国营林场管理机构均被撤并，83％的国营林场被下放到县、公社或大队。

1966年3月，中共中央西北局根据周恩来总理于同年2月接见黄河中游水土保持建设兵团及水保师负责人时的讲话精神，决定将“黄河中游水土保持建设兵团”番号改为“中国人民解放军西北林业建设兵团”，兵团所辖各师，按陕、甘、宁顺序排为第一、第二、第三师，并在青海省建立一个独立团。

随之，甘肃省水土保持建设师称为“中国人民解放军西北林业建设兵团第二师”（简称“林二师”）。

师、团建制序列与水保师略同。

1966年11月，林二师师部由平凉迁驻庆阳西峰镇。

1966年冬至1967年春，“文化大革命”在林二师机关及所属团、场全面开始，各级党委和行政领导职能陷于瘫痪。

师党委于1967年4月24日、6月3日、6月22日三次致电兰州军区和甘肃省军区党委，要求对林二师实行军管。

同年12月18日，兰州军区和甘肃省军区派“毛泽东思想宣传队”（简称“军宣队”）进驻林二师。

1968年9月8日，经兰州军区、甘肃省革命委员会批准，“林二师文化革命委员会”成立，各林、农、牧场及基层单位也相继成立文化革命领导委员会或领导小组。

1969年9月，国务院、中央军委通知撤销西北林业建设兵团，兵团下属各师分别划归所在省（区）革命委员会领导。

随之，林二师归于甘肃省革命委员会领导。

至1969年底，全师总人口17926人，其中职工10838名；驻庆阳地区总人口10985人，其中职工6346名，家属及其他人员4639名。

林二师自1969年9月西北林业建设兵团撤销而划归甘肃省革命委员会领导以后，虽然隶属关系发生了变化，但在对内对外中继续沿用着原来番号，管理上存在着诸多不便。

于是，1971年底，林二师番号正式由“中国人民解放军西北林业建设兵团第二师”改为“中国人民解放军兰州军区生产建设兵团林业建设师”（简称“林建师”）。

自1971年6月起，林二（建）师仍恢复部队建制，各级文化革命委员会、文化革命领导小组领导职能由同级党、政领导机构代替。

1973年10月，兰州军区按照周恩来总理关于“生产兵团，原则上应由地方管”的讲话精神及国务院、中央军委的指示，决定撤销兰州军区生产建设兵团，将兵团所属各师交由所在省、自治区党委和革命委员会领导。

同年底，兵团正式撤销。

林建师归中共甘肃省和甘肃省革命委员会领导。

师地方干部归省委管理，军队干部归甘肃省军区管理。

至1974年，林建师共辖4个团（其中3个林业团、1个农业团），5个农场，28个林场，还有林科所、农科所、煤矿、医院、农机修理厂、木材加工厂、物资供应站、教导队、
打井队、汽车队各1个，计有连级以上单位79个，总人口15612人，正式职工8479名，其中干部1325名，工人7154名。

1974年12月，中共甘肃省委、甘肃省革命委员会作出撤销农建、林建师和改变团、场隶属关系的决定。

1975年1月17日，省委办公厅发文通知林建师建制正式撤销。

林建师撤销后，师属各团、场（厂）及直属单位移交庆阳地区党委和革命委员会领导。

可以说，文化大革命十年期间，社会动荡，林场管理秩序混乱，随意侵占国有林地、偷砍滥伐国有林木之风盛行，致使林场经营面积缩小，有林地面积和森林蓄积量锐减，山林权属纠纷剧增。

林场损失惨重。

当时，来自全国各地的知青，他们过着与世隔绝的生活，住窑洞、照油灯、吃溪水，自给自足，把人生最美好的青春年华和个人聪明才智奉献给了子午岭。

恢复稳定阶段（1976至1997年）：
1975年3月，中共庆阳地委、庆阳地区革委会决定，在原林建师二团的基础上成立“庆阳地区国营合水林业总场”，在原林建师四团的基础上成立“庆阳地区国营湘乐林业总场”，总场为县级事业单位，由地区管辖。

总场机关设政工、生产、财务3科，场部驻合水县城关（今老城镇），宁县湘乐镇。

1976年2月，庆阳地委、地区革委会决定，子午岭国营
林业总场管辖范围按县行政区域划分，于是将合水林业总场划分为合水、华池两个林业总场，湘乐林业总场分为湘乐、正宁两个林业总场。

1976年7月26日，中共庆阳地委常委会议讨论决定，在庆阳、镇原、环县各成立一个林业总场，其目的是为了加强西部地区的林业建设，尽快扩大森林覆盖，改变干旱少雨的自然条件。

三县总场分别称为“庆阳地区国营庆阳林业总场”、“庆阳地区国营镇原林业总场”、“庆阳地区国营环县林业总场”，人员从子午岭国营林场、农场抽调。

三总场成立初期由地区革委会领导，1977年4月改由所在县县委、县革委会领导；总场的林业生产、计划、投资由地区林业局管理。

总场下设办公室、林业科和园艺科，与县林业局合署办公。

负责指导全县国营和乡村的造林护林工作。

但是建场后，由于多数新建林场地处偏远，宜林面积少，林、农、牧矛盾突出，再因总场和林业局两个牌子，一套班子，机构重叠，权属不清，关系不顺，林业工作开展困难。

鉴于以上原因，中共庆阳地委于1978年1月14日研究决定，撤销庆阳、镇原、环县三个林业总场。

党的十一届三中全会以后，通过拨乱反正，实行改革开放，国有林场扭转了长达十年的动荡混乱局面，逐步恢复并进入了稳定发展的新时期。

国家颁布了《森林法》，为国有林场健康发展提供了法制保障，并逐步形成了省、地、县三级管理的国营林场体系格局。

1980年3月，庆阳地区行政公署、行署发【1980】27号文件决定，国营农场改为林场。

庆阳地区国营湘乐林业总场于1975年3月由中共庆阳地委、庆阳地区革委会决定成立。

其前身是林建师四团。

总场为县级事业单位，由地区管辖。

总场机关设政工、生产、财务3科，编制干部16名，场部驻宁县湘乐镇。

总场成立初期，管辖宁县境内湘乐林场、九岘林场、白吉坡林场，正宁县境内西坡林场、刘家店林场、中湾林场、合水县境内固城林场、拓儿原林场。

1976年2月，中共庆阳地委、庆阳地区革委会决定，子午岭国营林业总场管辖范围按县行政区域划分，于是，湘乐林业总场分为湘乐、正宁两个林业总场。

划分后，湘乐林业总场管辖宁县境内的湘乐、九岘、白吉坡3个国营林场；将固城、拓儿原林场移交给合水林业总场，将西坡、刘家店、中湾林场移交给新成立的正宁林业总场。

同年11月，增设国营梁掌林场。

1980年初，庆阳地区行署贯彻中共甘肃省委、省革委会对子午岭林区大山门、罗山府、桂花原三个国营农场实行改农还林的决定，将其改建为三个国营林场。

改建后，罗山府、桂花原林场由湘乐林业总场领导，大山门林场由合水林业总场领导。

同年，白吉坡林场迁址盘克，改名为盘克林场。

1983年12月，按地区编委通知，总场设人秘、生产、管护、计财4科。

1985年，总场增设多种经营科。

至此，总场机关共设人秘、生产、管护、计财、多种经营5个科，下属湘乐、九岘、梁掌、盘克、罗山府、桂花原6个国营林场，1个林产品经销公司，1个林业法庭和1个林业公安派出所；全场总人口2541人，其中职工1161名，总经营面积62936公顷，其中森林面积26406公顷；林木总蓄积量109.76万立方米。

庆阳地区国营正宁林业总场
庆阳地区国营正宁林业总场于1976年2月从国营湘乐林业总场划分成立，为县级事业单位，由地区管辖。

总场成立初期，设政工、生产、财务3科，编制干部16名，总场场部暂驻西坡，管辖西坡、刘家店、中湾3个国营林场。

于当年增建秦家梁林场和中湾林科所；年底之前总场场部迁正宁县城。

1983年12月，按地区编委通知，总场设人秘、生产、财务、管护4科。

1985年，增设多种经营科。

至此，总场机关共设5科；下属西坡、中湾、刘家店、秦家梁4个国营林场，1个林科所，1个林产品经销公司，1 个林业法庭和1个林业公安派出所。

全场总人口573人，其中职工292名；总经营面积36279公顷，其中森林（有林地和灌木林地）面积26039公顷；林木总蓄积量100.65万立方米。