论对行政执法权的检察监督

论对行政执法权的检察监督

摘要:行政执法权因具广泛性、主动性和自由裁量性等特征，在权力运行中易于被滥用。行政执法权的监督体系中，检察机关的法律监督因其外部性、主动性与程序性特征尤显重要。加强对行政执法权的法律监督，检察机关务必要正确处理好程序与实体、合法与合理、公平与效率、法律效果与社会效果之间的关系。

关键词:行政执法权权力滥用检察监督

行政执法，是指国家行政机关按照法律、法规赋予的职能，在行政管理领域内依照法定职权和程序，通过具体行政行为实施国家法律的活动。行政执法的状况如何，关系到我国建设社会主义法治国家基本方略的实现，关系到人民群众人身和财产权利等私权利的保障。当前我国行政执法状况已取得明显进步，但仍存在很多问题。加强对行政执法权的检察监督，维持行政执法权有序运行，这是法治的重要之维。

一、对行政执法权进行检察监督的依据分析

（一）对行政执法权进行法律监督的必要性

任何权力都具有扩张性与滥用风险，“一切有权力的人都容易走向滥用权力，这是一条千古不变的经验。有权力的人直到把权用到极限方可休止。”而行政执法权由于其自身的特点更容易也更经常被滥用。首先，行政执法权具有广泛性特征。随着社会迅猛发展，人们的生活空间持续扩张，个人生活的社会性程度越来越高，其受法律调整的范围随之扩张，行政执法领域越来越广泛。人们从出生到死亡，从日常生活到生产经营,从物质生活到精神生活，都有行政执法权介入，都与行政权力有着千丝万缕的联系。行政执法权无时无处不在，深刻影响着人们生活，私权利与行政权力的关系剪不断、理还乱。行政执法广泛性特征，决定着对行政执法监督与控制的广度。而监督控制对象的广度和难度则恰好构成数量上的反比关系。其次，行政执法权具有主动性特征。行政执法程序的启动不以第三方提出申请为前提，行政执法程序的启动可由行政执法机关在发现违法行为后主动启动。行政执法机关可以依据职权主动对行政违法行为进行调查、作出处理决定，并执行处理决定。行政执法机关单方启动行政执法程序并主导行政执法的进程，其和行政相对人处在力量不对等、不均衡的地位。在行政执法领域公权力与私权利间的冲突最为紧张，而在冲突中私权利明显处于弱势地位。

再次，行政执法权具有自由裁量性特征。行政执法自然应当执“法”。行政执法活动应当按照法定程序并依据实体行政法律法规的规定进行。然而行政法律法规所规定的实体内容，通常给执法机关预留了较大自由裁量空间。执法机关可根据案件具体情况，考虑行政相对人的主观因素、行为的客观情节、危害后果以及行为的环境条件等因素的差异在法定范围内自由裁断，执法人员在其法定范围内有选择其行为时间、地点及行为方式、幅度等广泛自由。自由裁量权的正确运用，体现了人性化执法的理念，能取得良好的执法效果。但失去控制的自由裁量权则能带给执法者更大寻租空间，执法者可能会将自己的私利纳入考虑因素之

列，利用自由裁量权谋取不正当利益。

目前行政执法实践中仍然大量存在着权力滥用与失范问题，这不仅是对上述分析的实践印证，也构成对行政执法权实施监督的必要性的现实理由。当前行政执法权滥用和失范现象主要表现在下列几个方面。其一，超越权限执法问题比较突出。行政执法权力的划分，

包括横向与纵向划分，法律法规对权力在部门间和层级间的分配均作出一定规定，同一机关内部在行使法律授予权力过程中，对不同职位亦配置了不同职权。行政执法人员必须在法律规定的职权范围内活动，非经授权不能行使某项职权。但在目前的行政执法中，超越权限执法的现象比较严重，尤为突出的是当不同层级行政机关间按数量指标划分管辖范围时，下级部门常采取化整为零的手段规避上级部门的管辖。其二，执法人员懈怠职责现象比较严重。职权与职责是统一的，是一件事情的两面，执法人员对于法律赋予的职责必须依法行使，不得任意放弃。任何放弃职权的行为均是玩忽职守。从行政执法的目前状况看，执法人员缺乏

责任感，有法不依，执法不严，随意放弃职责现象比较严重。执法人员对相对人的违法行为视而不见、不敢管理、处理过轻或简单地以罚款了事，不采取有效措施纠正，最后造成人民群众生命财产的重大损失的事件屡见不鲜。其三，执法人员徇私舞弊时有发生。执法人员执法中自由裁量空间比较大，法律法规的规定也有相当大的弹性空间，在这些场合，执法人员应本着公平公正原则，并考虑实现行政管理目标的需要，使执法行为具有合理性。但现实中，少数执法人员却利用法律法规赋予的裁量空间谋取私利，或为钱权交易，或搞人情关系，以合法的形式大行营私舞弊之实。其四，执法随意性大，不按法定程序办事。当前的行政执法中依然存在重实体轻程序的错误倾向。执法过程中，侵害相对人程序性权利的问题比较严重，比如实践中执法人员常忽略履行告知义务和听取相对人的意见，这就侵害了相对人的知情权和申辨权，这不仅危害形式正义，且易于造成实体错误。此外，有些执法人员在执法过程中，态度蛮横，方式简单粗暴，利用职权侵犯相对人的人身和财产权利，在群众中造成不良影响。（二）检察机关对行政执法权实施法律监督的有效性

行政执法权应受到控制，这是控权理论的必然要求。现行制度对行政执法权的控制体系包括内部监督、外部监督（人大监督、司法监督）以及社会监督（群众监督、舆论监督）。笔者认为，相比较而言检察机关的法律监督对行政执法权的控制最为有效，其原因在于下述几个方面：首先，检察权对行政执法权的监督具有外部性。在整个国家的政治架构中，检察权是完全独立于行政权之外的国家司法权。检察机关依法独立行使职权，任何行政权不得干预。我国《宪法》第一百三十一条明文规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”检察机关因其独立于行政权之外所具有的外部性，在对行政权进行法律监督时，就取得超然的中立性地位，其对行政执法权的监督必然更为

客观公正，更能取信于民。其次，检察权对行政执法权的监督具有主动性。检察机关有

权主动发起对行政执法权的监督程序。对于行政执法中严重违法涉嫌职务犯罪的行为，检察机关具有展开调查并予立案查处提起诉讼的职权，检察机关的法律监督不以有关人员的相关请求为前置要件。检察监督的这一特点使其区别于行政复议程序与行政诉讼程序监督的被动性。因此，检察监督必然更为有力。此外，检察权对行政执法权的监督具有非终极性特点。检察权对行政权的监督，是一种外部的主动介入的权力监督，是一项极为重要的权力。检察权作为权力的一支，同其他权力形式一样，也倾向于被滥用。但是检察权对行政权的监督，仅具有启动有关程序的程序发起权，对违法执法行为相关责任人员没有实质处置权。依据刑事诉讼法的规定，对于行政执法人员滥用职权造成国家、集体或人民损失涉嫌职务犯罪的行为，检察机关具有立案侦查、采取法定强制措施、提起诉讼的职权，但没有对犯罪嫌疑

人的实质处置职权，检察机关无权决定其罪与非罪以及是否对其科处刑罚。检察权的这一特点，使得检察权在制度体系中得到合理控制，其自身不致被滥用。

二、检察机关对行政执法权加强法律监督的几项基本原则

（一）要正确处理程序与实体的关系

正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式得到实现。实现正义主要是从实体的角度而言的，看得见的方式则是指程序方面的要求。程序的价值主要有二：一是保障个体的权利，执法程序的要求和规范化，就是对个体权利的程序性保障。二是保证实体公正的实现，程序的恣意难于确保执法者的认识接近事情的客观真实。因此，检察机关对行政执法进行监督，就要全面检视执法的实体问题与程序问题。既要看执法依据是否合法、执法决定的内容有无法律依据，也要看执法程序是否文明、规范，是否尊重了相对人的知情权、申辩权等合法权利，是否侵犯了相对人的人身权利、财产权利。检察监督对执法程序的监督不能轻视，粗暴

的执法程序常使相对人产生逆反心理，使相对人对执法决定不信服，甚至对整个法律制度产生不信任；文明的执法程序，使相对人在亲身参与执法程序过程中认清违法行为的社会危害，主动承担法律责任，从而树立法律的真正权威。