构建有效的行政权力制约机制(一)

构建有效的行政权力制约机制(一)

摘要：行政权力制约既是对行政权力正常运行的肯定和保护，又是对行政权力偏离轨道的防范和矫正。针对“实然”与“应然”之间的巨大差距，要使行政权力制约真正落到实处、收到实效，必须在遵循正确原则的基础上，实现“五个结合”，完成“四个转变”。

关键词：行政权力，制约，问题，途径

在国家权力的长期发展演变过程中，逐渐形成了决定权、执行权（包括行政权和审判权）等不同形式的权力，其中行政权力是最活跃、最富有渗透性、最直接作用于社会生活的权力。随着社会的发展，政府的行政权力已越出行政领域，逐渐渗透到立法和司法领域。在当今社会生活中，人们都以不同的方式、在不同的程度上与政府发生着这样或那样的联系。可以说，一个人“从摇篮到坟墓”，几乎没有一天不受到行政权力的影响。为了使行政权力在预定的轨道上正当运行，有效地防止和减少权力负效应的发生，就必须建立起多主体、多层次、全过程的监督制约机制，使各种监督在空间上并存、时间上继起、功能上互补。

一、我国行政权力制约中存在的主要问题

行政权力制约的目的在于：约束行政权力运行过程，监控行政权力运行效益，防止和纠正行政权力运行过程中出现的偏误与紊乱，解决代议制民主政治中“少数人行使管理权与多数人的民主权利实现”之间的矛盾，确保政治、社会的稳定。其功能主要有以下四个方面：一是对权力正常运行的保障和导向作用。二是对权力偏离轨道的防范和矫正作用。三是对权力行使者的惩戒和教育作用。四是对政治、社会稳定的促进和推动作用。

行政权力制约之所以具有上述功能，是由其内在的本质要求所决定的。换言之，行政权力制约机制只有符合其内在的本质要求，才能在运行中正常发挥作用，达到预期的目的。对于什么是有效的行政权力制约机制，人们有着不同的认识。但总的来看，一个科学、有效的行政权力制约机制，大都具有下列特征或标志：一是监督制约主体多元，分工明确——在空间上并存；二是监督制约形式多样，相互衔接——在时间上继起；三是监督制约规范完备，程序严密——在实践中可行；四是监督制约结构合理，配置科学——在功能上互补。

目前，从总的情况来看，我国已初步建立了多主体、多层次、全方位的行政权力制约体系，对促进各级政府依法行政和防止权力腐败发挥了积极的作用。但是，由于种种原因，现行的行政权力制约机制还存在着一些明显的问题，在一定程度上影响着其威力和效能的充分发挥。问题之一：监督制约主体受制于监督制约客体，缺乏必要的独立性与应有的权威性。监督制约机构必须保持相对的独立，其地位应当高于监督制约客体或者至少与监督制约客体平等，这是实施有效制约的最基本的前提条件。然而，现阶段，我国的行政监察、审计和行政复议机构均存在于行政机关内部。首先，在领导体制上，这些机构一般都受上级业务部门和同级政府的双重领导，并以“块块”领导为主。其次，在干部配备上，专门监督机构的主要负责人，不是由同级行政机关的领导成员兼任，就是由同级党委或行政机关任命。再次，监督机构的人员编制、经费开支等，也都掌握在同级行政机关的手里。此外，各级人民法院也在经费等方面程度不同地存在着对行政机关的依赖。在这种情况下，监督制约主体因缺乏独立性和权威性，难以正常发挥其自己的职能，显得软弱无力。

问题之二：不同的监督制约系统之间职能交叉重复，职责权限不清。我国现行的行政权力制约体系，包括政党监督、权力机关监督、行政机关监督、司法机关监督和人民群众的监督等。主体广泛，本来是件好事，可是，由于职责权限不清，缺乏必要的沟通和协调，不仅没有形成“合力”，而且还出现了一些不该出现的问题。例如，有的问题多方插手，几路兵马一齐“兴师问罪”，长期纠缠不清，弄得发案单位应接不暇，无所适从；而有的问题却又无人过问，出现“监督空白”，或者几个监督部门相互“踢皮球”，最后不了了之。上述问题的存在，不仅严重影响了监督制约机构的威信，也大大弱化了我国行政权力制约机制的整体效能。

问题之三：权力监督与制约方面的法规不完备，缺乏系统性和可操作性。科学、有效的监督

应当是硬性监督，即有明确的监督标准、合理的监督方式、严密的监督程序，以法律法规为依据，并处处受法律法规的保障和约束。可是，目前我国制约行政权力所需要的法律规范还很不完备，这主要表现在两个方面：一是缺乏明确的监督标准，难以准确判断和及时纠正行政机关的违法或不当行政行为；二是缺乏具体的实施细则，在监督制约实践中难以操作。

问题之四：政务公开的透明度不高，信息不灵，影响监督制约活动的及时性和准确性。实行公开原则，是无产阶级政党的先进性和社会主义国家政权的人民性所决定的，同时也是监督制约活动富有成效的前提条件。政治参与要求接收一般的特殊的信息，那些获得这种信息的人，即在效应和心理上更多介入的人，就更有可能参与政治。反之，那些没有得到这种信息的人，则无动于衷，缺乏心理上的介入。因此，也就很少有可能参与政治生活。在我国现实政治生活中，由于国家机密的范围过宽，很多应当让人民知道的情况没有公开，再加上一些单位和个人以保密为借口限制政务公开，拒绝接受广大人民群众的监督。这就给人民参与政治监督、制约行政权力造成了一定的困难，严重影响了其威力和效能的充分发挥。

问题之五：监督意识淡薄，行政权力制约缺乏良好的思想条件。监督意识包括两个方面：一是监督主体积极参与监督的意识；二是监督客体自觉接受监督的意识。中国经历了两千多年的封建专制，封建主义思想的残余比较严重，再加上人民监督在“文革”期间一度被扭曲所带来的消极影响，导致不少人政治冷漠，缺乏民主意识、权利意识和监督意识。其主要表现是：相当多的公民存在着“官贵民贱”、“民不管官”的传统观念，不愿监督和不敢监督各级政府及其工作人员。多数人政治参与意识不强，只有当自身利益受到侵害才投诉，甚至有的人至今还“屈死不告状”；一些政府工作人员没有弄清权力的真正来源，在工作中只对上级领导负责，而不愿意接受人民群众的监督。对于群众来信来访反映的问题，相互扯皮推诿，使问题长期得不到解决，甚至打击报复监督者的事情也时有发生。

二、强化行政权力制约机制的有效途径

行政权力制约体系是一个复杂的结构，其中，既有专门国家机关的监督制约，又有公民个人或组织的监督制约；既有来自政府系统内部的同体制约，又有来自政府系统外部的异体制约；既有事前监督，又有事中监督和事后监督。要使行政权力制约真正发挥作用，必须整合现有的监督资源，做到分工明确，配置合理，相互衔接，协调有效。

（一）实现“五个结合”

行政权力制约机制是由若干个监督主体和多种监督手段构成的整体，为了使它们在实施监督制约的过程中形成“合力”，必须对现有的监督资源进行整合，实现“五个结合”。

⒈系统内的自我监督与系统间的交互监督相结合

用系统的观点来考察，行政权力制约体系由两个系统组成：一个是政府系统内部的自我监督，另一个是系统之间的交互监督。所谓政府系统内的自我监督，即通常所说的“同体监督”，是指来自政府系统内部的监督制约，如来自行政机关内部的行政复议、行政监察以及上级行政机关对下级行政机关的监督制约等。所谓系统间的交互监督，即通常所说的“异体监督”，是指来自政府系统外部的监督制约，如来自国家立法机关和司法机关的监督制约等。

系统内的自我监督来自政府内部，其最大特点是监督的主体和客体都存在于同一个系统之中，有利于提高行政效率，缺点是监督主体与监督客体存在着或多或少的联系，有时候甚至监督主体受制于监督客体，因而缺乏公正性和权威性。系统间的交互监督来自政府系统之外，监督主体与监督客体之间没有任何隶属关系，地位比较超脱，因而能够有效地控制行政权力，缺点是不能像内部监督那样及时地发现和解决问题，具有时间上的滞后性。从上面的比较可以看出，这两种监督系统各有其优点，亦有其不足，必须相互配合，相互补充。

⒉国家监督与社会监督相结合

如果以监督主体为标准，可以将整个行政权力制约体系划分为国家监督和社会监督。国家监督又称“直接产生法律效力的监督”，是指国家权力机关、国家司法机关和国家行政机关依法