第三讲 行政权力

第一节 行政权力的内涵及理论
一、行政权力的涵义及特性 二、行政权力的产生及基础 三、关于行政权力的主要学说 四、行政权力的结构 五、行政权力与行政管理过程
一、行政权力的涵义及特性
权力？
权力是一种非对称的社会关系，我们可以将权力 定义为，在现实的社会关系中， 权力主体能够 对权力客体进行影响或控制的一种力量。
（3）强制性
从行政权力行使的方式来看，行政权力具有强制性。国家行 政机关为了社会公共利益的实现，必须要让体现公共利益的 国家法律、法规、政策等得到落实，这使得行政权力的行使 方式主要表现为强制性地推行政令，强制性成了行政权力有 效地执行国家意志的显着特征。 （4）一元性
在一个国家，拥有和行使行政权力的组织系统只能有一个。
不同层级政府人员组成
（1）国务院：总理、副总理、国务委员、秘书长、部长、委 员会主任、审计长、行长。 （2）省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民政府：
①省长、副省长；自治区主席、副主席；市长、副市长；州 长、副州长。
②秘书长
③厅长、局长、委员会主任
（3）县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府： ①县长、副县长；市长、副市长；区长、副区长。 ②局长、科长。
人民是国家行政权力的根本来源
人民作为国家行政权力的来源是由现代民主政治理论所支持 ，并为一整套政治法律制度所保障。现代民主理论认为，民 主的本质是人民当家作主，主权在民是现代民主政治的核心 。国家权力源于人民，人民是国家权力的主体，人民的授权 是政府及其权力存在的唯一合法根据。
三、关于行政权力的主要学说
横向上，不同政府内部部门划分
国务院机构： （1）国务院组成部门：总理、副总理、国务委员、秘书长、各 部委、审计署、中国人民银行 （2）国务院直属特设机构：国有资产监督管理委员会 （3）国务院直属机构：海关总署、国家税务局、国家统计局、 国家预防腐败局等16个国家局 （4）国务院办事机构：国务院侨务办、国务院法制办、国务院 新闻办、国家档案局等7个办事机构 （5）国务院直属事业单位：国家行政学院、中国科学院、中国 工程院、中国社科院、新华通讯社、中国地震局、国务院发 展研究中心、证监会、银监会等14个 （6）国务院部委管理的国家局：国家信访局、国家能源局、国 家粮食局、国家食品药品监督管理局等22个。 （7）国务院议事协调机构：国防动员委员会等。
行政权力的横向部门结构是因为行政管理活动专业分 工的需要，表现为功能、资源、技术、信息方面的差 异。横向结构属于组织职能权力关系与参谋权力关系 结构。
例如在现代决策体系中，政府的决策体系包括：信息 、咨询、中枢、执行、监控等系统。
2.行政权力的动态结构
动态结构是由权力作用的方向、方式、轨道、层 次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力 运行模式。 方向上：单向度，自上而下，呈伞状放射。
绝对权力 导致绝对 腐败？
不是权力导致腐败而是恐惧。那些掌权者 恐惧丧失权力及无权者恐惧权力的蹂躏都 导致了腐败。 6
1.权力的涵义及类型
权力，是在现实的社会关系中权力主体能够对权力客 体进行影响或控制的一种力量。 权力的几种类型:
从权力特性看，权力可分为：本原性权力和从属性权力；
本原性权力不受他种权力的制约，权力主体的意志是独立的和最高的 。从属性权力是从本原性权力派生而来，受本原性权力的制约。
目录
华夏出 版社
3.政治与行政二分法
一般认为，德国学者乔汉.布隆赤里最早提出将政治 与行政分开的思想。
伍德罗.威尔逊、马克斯.韦伯对此做出了进一步的 继承与发展。 古德诺：《政治与行政》全面阐述了政治与行政二 分法。
4.五权宪法学说
五权宪法学说是孙中山在三权分立学说的基础上，结 合中国情况创立的一种学说。他把国家权力分为立法 权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。 五权中的考试权、监察权是从行政权中分离出来的。 考试权指国家录用公务人员时要通过考试选举贤能； 监察权是要对行政官员进行监督。
5.议行合一学说
议行合一是马克思主义的观点，认为行政权力与立 法权力是统一的。法国巴黎公社首创了议行合一的 先例。 我国议行合一体制在实践上表现为民主集中制。
我们国家各级人民政府是如何产生的？ 人大怎么产生的？直接选举与间接选举 政府是怎么产生的？ 法院和检察院：人大主席团提名，人大选举
（4）乡人民政府： 乡长、副乡长；镇长、副镇长； 民族乡人民政府由建立少数民族乡的少数民族公 民担任。
人员产生：
（1）国务院：国家主席提名，人大选举总理；总理提 名，人大决定副总理、国务委员、各部部长、委员会 主任、行长、审计长、秘书长人选。在人大闭会期间 ，由人大常委会代行部分职权。
3.行政权力的特性
——公共性、手段性、强制性、一元性、不 可处分性、膨胀性
（1）公共性 作为一种国家权力，行政权力本来就属于公共权力，公共性 自然是其主要特征。它的运作，集中体现为公共管理和公共 服务活动，其目的在于提供公共物品、维护公共利益。 （2）手段性
行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。行政权力属 于派生性权力，是经公民政治授权或经立法权力委任之后产 生的，它必须执行赋予它权力的公民或国家立法机关的意志 。
（2）省长、副省长；自治区主席、副主席；市长、副 市长；州长、副州长；县长、副县长、乡长、副乡长 ；镇长、副镇长分别由本级人民代表大会选举产生。 （3）秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长分别由 本级人大常委会根据省长、自治区主席、市长、州长 、县长、区长的提名，决定任免。
6.组织权力学说
组织权力学说是组织理论产生之后出现的一种权力学 说。它从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面 。把行政权力视为组织中的权力。 西蒙、詹姆斯.马奇 行为主义研究方法兴起以后，以西蒙为代表的行政学 家看到政治与行政二分法的缺陷，认为它没有表达出 行政权力的本质内容。他们认为，行政权力不简单的 表现为纯粹的执行，决策同样是其重要的功能。
运行上：层次性，带来权力的衰减。
时间上：行政效率问题。
结果上：政府绩效。
五、行政权力与行政管理过程
在行政管理过程中，行政权力主要体现为以下几个方面： （1）行政权力在行政管理过程中体现为行政组织的权威。具 体说来，包括领导权、指挥命令权、行政立法权、决策权、 监察督导权等。 （2）行政权力在人事行政管理过程中体现为人事决定权，主 要包括考试录用权、任免权、考核权、奖惩权、处分权等。 （3）行政权力在财务管理过程中体现为财政和财务决定权， 具体包括预算决算编制权、会计检查或审计权、计划审批权 、行政经费支配权等。 （4）行政权力在机关行政事务管理过程中主要体现为行政事 务处理权，主要包括程序性决策权、行政事务督办权、行政 经费使用权和日常事务处理权等。
（1）行政权力的主体：国家行政机关及其工作人员。
（2）行政权力的根本目标：通过执行国家的法律和政 策有效地实现国家意志。
（3）行政权力的作用方式：强制地推行政令。
（4）行政权力的客体：所有的居民及其所组成的各种 社会组织和集团，囊括领土范围内的整个社会。 （5）行政权力的性质：一种由社会上少数人行使的管 理权力。
虽然古代的三种权力与近代以来的三权分立内容有 许多不同，当时执政官的执行权与现代行政权力也 不能等量齐观，但无疑，早期分权学说所描绘的执 行权力属于行政权力的重要组成部分。
2.三权分立学说
wenku.baidu.com
洛克
孟德斯鸠
近代意义上的分权学说是从洛克开始的。而集分 权学说之大成、明确划分国家权力的是查理.孟德 斯鸠。 洛克：《政府论》（上下篇），立法权、执行权 、对外权。（光荣革命以后，资产阶级与国王的 分权） 孟德斯鸠：《论法的精神》，立法权、行政权、 司法权。
二、行政权力的产生及基础
国家的出现与行政权力的产生
随着生产力的发展和社会分工的深化， 使得人类社会的劳 动更加复杂，特别是随着体力劳动和脑力劳动之间分工的形 成，专职的管理者开始出现了，为行政权力的产生提出了现 实可能性。同时，随着生产力的发展，生产关系也在发生变 革，私有制逐步取代原始公有制，并最终导致国家的产生。 行政权力作为一种国家权力，必须体现和执行国家统治者的 意志。
《行政管理学》之
第三讲 行政权力
曹明
中国矿业大学文法学院
学习目标
通过本章的学习，要求学生了解行政权力的产生和 发展，理解行政权力的含义、特征，行政权力的分 配、使用及其制约机制。明确行政权力是行政管理 的生命线。
主要内容
第一节 行政权力的内涵及理论
第二节 行政权力的分配 第三节 行政权力的使用 第四节 行政权力体制
1.早期分权学说 亚里士多德 波利比阿
中国人民大学出 版社，2003年版
人们对于行政权力的认识，最早发端于分权学说。 一般认为亚里士多德（Aristotle）首开分权学说的 先河。他在《政治学》一书中，将国家权力分为三 种：议事、执行、审判。 古罗马的波利比阿（Polybius）在描绘古罗马体制 特征时，孕育了元老院、执政官、平民大会之间相 互制约的思想萌芽。
补充：我国政府组织层级架构
我国政府组织层级架构表现为纵向和横向两个方面：
纵向上，中央与地方政府之间 横向上，政府内部不同组成部门
纵向上，政府划分为5个层级： 中央政府：国务院 省级政府：省、自治区、直辖市 地级政府：市、自治州、地区 县级政府：县、自治县、市辖区、县级市 乡级政府：乡、镇、民族乡 地方政府
四、行政权力的结构
行政权力结构建立在行政管理活动中权力分工的基 础上，包括行政权力的静态结构和动态过程。 1.行政权力的静态结构 静态结构指行政权力与其主体结合之后所形成的一 种网络架构，表现为纵向的层级结构和横向的部门 结构。 行政权力的层级结构简称层级制，它与行政组织体 系的金字塔结构相一致，表明行政权力主体在垂直 方向上的差异，是组织直线权力的体现。马克斯.韦 伯将这种结构称为科层制或官僚制。
一国行政系统内部，只能存在一个权力中心。（首长负责制 ）。
行政权力主体与行政权力客体之间的不可逆性，即行政权力 运行的单向性。
（5）不可处分性 从行政权力行使的自由度来看，行政权力具有不可处分性。 行政权力既是一种权力，表现为一种可以支配或迫使他人服 从的力量，同时也是一种职责，表现为行政机关必须履行的 义务和必须完成的任务。因此，行政权力是权力与职责的统 一。 （6）膨胀性 行政权力的自然增长，由行政权力的结构功能正向发展所决 定，属于正常状态。 行政权力的恶性膨胀，如帕金森定律、彼得原理所揭示的那 样，属异常现象。
其中，监察部与中共中央纪律检查委员会机关合署 办公，机构列入国务院序列，编制列入中共中央直 属机构。 国家预防腐败局列入国务院直属机构序列，在监察 部加挂牌子。
安徽省政府机构
省政府组成部门：省发展改革委员会、教育厅、科学 技术厅、省经济信息化委员会、省民族事务委员会、 公安厅、监察厅、民政厅、司法厅、财政厅、人力资 源与社会保障厅、国土资源厅、环境保护厅、住房和 城乡建设厅、交通运输厅、省农业委员会、水利厅、 林业厅、商务厅、文化厅、卫生厅、人口计划生育委 员会、审计厅、省外事办公室等24个。 省直属特设机构 省直属机构
第二节 行政权力的分配
行政权力分配是行政组织内部的结构分化和 功能分割问题，而行政机构的设置和职能配 置是行政权力分配的外在表现形式。 一、行政权力分配的方式 二、行政权力分配的原则
三、行政权力分配的途径
一、行政权力分配的方式
根据权力主体及目的，权力可分为：公共权力和私人权力 ； 根据权力作用领域，可分为：政治权力、经济权力、文化 权力、社会权力等。
2.行政权力的涵义
行政权力作为政治权力的一种，是国家行 政机关依靠特定的强制手段，为有效执行 国家意志而依据宪法原则对全社会进行管 理的一种能力。
如何理解行政权力的涵义？