税收竞争

一、中国分税制改革的基本内容（中国式分税制）

中央本着为解决与地方的分配关系同时又能够调动地方各级政府的积极性提出分税制政策。分税制是以各级政府明确的事权划分为基础，坚持财权和事权统一的原则，根据各级政府承担的社会公共事务确定其税收收入与税种归属，以收定支、自求平衡的财政体制。中国分税制改革大致包含以下三方面内容：

1．划分中央与地方事权和支出。我国根据事权与财权相结合的原则．划分了中央与地方政府的事权与支出。中央财政主要承担国家安全，外交和中央国家机关运转所需的费用，而地方政府主要承担本地区的行政管理费用，公、检、法支出，部分武警经费、民兵事业费、地方统筹的基本建设投资，地方文化、教育、卫生，科学等事业费支出等。

2．以税种划分中央和地方的财政收入。实行分税制以后、我国财政收人被划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并且实行税收分级管理，成立国税局。我国将有助于维护国家权益和中央宏观调控的税种划为中央税，将关系到国家与地方发展的税种划分为共享税．中央税和共享税由国税局负责征收、共享税中的地方分享部分由国税局直接划入地方金库。最后将适合地方政府进行征收的税种划分为地方税，地方税由地方征税机构负责征收。

3．实行税收返还制度。为了顺利推进分税制财政制度改革，并保证地方政府的所得利益，我国中央在划分中央税和共享税之后实行税收返还制度。税收返还即以1993年为基年，中央按与各地核定的所得税基数，对地方净上划中央收入。并在1994年之后，为了尽量减少地方的财政压力，实行增量返还。

二、中国式分税制下的税收竞争问题与西方联邦制分税制下的税收竞争问题的比较

(一)研究前提

国内政府间税收竞争是指横向和纵向政府之间争夺税收资源(金)的行为，这意味着单个政府的行为能够影响税收收人在政府间的分配。对于不能或不会影响税收收人在政府间分配的行为将不被纳人政府间税收竞争的范畴。

纵向税收竞争是指上下级政府间的税收竞争，如中央政府与地方政府间的税收竞争;横向税收竞争是指不具有隶属关系的政府间的税收竞争，这里不包括政府部门之间的税收竞争。

(二)现行“分税制”财政制度下税收竞争的形式与特点

新中国成立以来的财政制度变迁具有财政分权化倾向的特征。分税制改革是在80年代分灶吃饭体制的基础上延续下来的，它与过去财政体制最大的不同在于:(1)中央和地方之间的收入分享实行按税种分类分享。(2)中央和地方分别建立了自己的征税机关。这样使得税收竞争形式多样。当前具有代表性的税收优惠竞争形式主要有两类:税收优惠政策，如减免税、减免费、税收“先征后返”、税收奖励、设立经济园区或各类市场并对区内企业和个人制定整套税费优惠政策、低价出让土地使用权①;税收征管竞争，这是地方税收征管机关之间以提高公共服务水平吸引投资的竞争策略，是税收竞争的高级阶段②。其产生的原因是普遍存在的税收优惠和税收政策审批权的上收使得各地政府只能通过改善公共产品供给来吸引投资。这在一定程度上引领了未来的税收竞争潮流。

(三)政府间横向税收竞争的博弈分析

横向税收竞争是政府间的一种博弈，是一国范围内不同辖区政府之间为了各自利益最大化而采用税收手段进行的角逐行为及其博弈过程。下面从博弈角度对横向税收竞争作简要分析。本文的模型是建立在以下三个基本假设的基础上：

（1）资源是稀缺的。只有资源是稀缺的，才有可能产生竞争。对于地方政府来说，由于资源的稀缺性，才会产生地方政府间为争夺资源的税收竞争行为。

（2）地方政府是有限理性政府。“有限理性是指那种把决策在认识方面的局限性考虑在内的合理选择。”[4] 这就意味着政府获得的信息是不完全的，在进行税收竞争时作出的决

策不一定是最优的，往往具有局限性。

（3）地方政府追求自身利益最大化。根据公共选择理论，地方政府虽然是公众利益的代表者，但是也会追求自身利益最大化，如政绩、机构膨胀等。本文假定政府利益最大化是通过税收收入最大化来体现的，且略去政府对本地企业的征税，只讨论本地政府对非本地企业来本辖区进行经营活动时的征税行为。

博弈必须包括三个最基本的要素：局中人、策略和支付。

博弈的局中人，即博弈的参与者。在地方政府间横向税收竞争的博弈中，博弈的参与者是各个政府，他们是税收竞争策略的制定者。

策略是指每个局中人在博弈中可以选择采用的行动方案，每个局中人都有多种策略可供选择。博弈论的一个关键目标就是决定每个参与者的最优策略。对进行税收竞争的各个政府来说，其策略是制定有差别的税收政策来吸引资本流入本地区。其中，最主要的策略是制定包括制度内、制度外以及各种变相的税收优惠政策。

支付是指每个局中人从各种策略组合中获得的收益。从政府间横向税收竞争来看，收益主要是其他地区资源流入本辖区，带动本地区经济发展，增加本地区税收收入。当然，收益也可能为负。如果各政府之间的税收竞争过度，不仅导致本地区税收收入减少，而且可能抑制本地经济发展。根据博弈论的分类，可以认为政府间的横向税收竞争是一种零和博弈。[5]也就是说，在政府间的税收竞争中，一个政府所得到的利益正是另一个政府所失去的，二者所得之和为零。而且，地方政府间的税收竞争也是一种非合作博弈。因为各政府之间为了争夺税收收入，促进本地经济发展，很难相互协商，也不可能签订具有约束力的协议。

同时，本文假设：

（1）只有两个政府A、B参与博弈，他们都是理性的“经济人”，追求自身利益最大化。

（2）两个政府进行税收竞争的手段均为实施税收优惠政策。

（3）假定资本是完全流动的，该假定可以保证税收优惠政策吸引资本的有效性。

（4）两个地区的经济发展和投资环境不同，A地的经济发展与投资环境要优于B地。

下面用简单的博弈模型来分析地方政府间税收竞争的收益情形（如图1 所示）。在该博弈模型中，两个政府可以选择实施税收优惠政策或不实施税收优惠政策。

如果A、B两个政府都实施税收优惠政策，则两个政府的收益分别为1000、800；如果A、B 两个政府都不实施税收优惠政策，则两个政府的收益分别为800、600；而如果一方政府实施税收优惠政策，另一方不实施，则不实施税收优惠政策的地区收益就会下降，大部分收益会流向实施税收优惠政策的一方。从图1 中可以看出，如果政府B选择实施税收优惠政策，则政府A实施优惠政策得到的收益为1000，不实施优惠政策仅为200；而如果政府B不实施优惠政策，则政府A实施优惠政策的收益是2000，不实施只有800。显然，不管政府B作出什么样的决策，实施优惠政策都是政府A的最好选择，是占优策略。同样，对于政府B 来说，实施优惠政策也是占优策略。因为不管A选择什么样的策略，实施优惠政策是政府B 能得到的最好结果。所以，（实施税收优惠、实施税收优惠）是该博弈的占优策略均衡。而且，在双方都实施税收优惠时，其收益都有所提高，这说明双方的税收优惠是适度的。适当的税收优惠在吸引资本流入、增加本地税收收入的同时，所引致的成本能够由收益的增加而得到完全弥补。尽管合作对双方都有利，但这种合作是不稳定的。从图 1 中可以看到，违约一方的潜在收益为2000。因此，合作双方都将试图打破这种均衡，采取更新的、更加隐蔽的税收优惠政策，以获取更多的收益。这样，在双方不断博弈的过程中，税收优惠程度将不断提高，竞争的透明度也会降低，逐渐从适度的税收竞争演变为一种过度的税收竞争。在这种情况下，两个政府都会陷入“囚徒困境”。