开发性金融背景下的政策性银行的转型——以中国农业发展银行为例

成为发展空间合理、 机制体制健全、 经营管理规范、 具有可持 续发展能力的现代开发性金融机构， 必须建立切合其实际的 内部控制体系与风险防范管理机制。 要逐步实现以构建健全 的内控组织体系为重点 ， 良好的内部控制环境； 建设 以信贷 风险为主要对象， 建立风险识别与评估体系； 以梳理各项业 务及管理流程，制定具体的风险控制措施和岗责体系为主 线， 完善内部控制制度和手段 ； 建立信息搜集分析和风险报
２ ． 开发性金融支持我国“ 三农” 事业的优越性 。对于农发 行来说 ， 利用开发性金融进行改革具有多方面的优越性 ： 一 是农业开发性金融的市场建设优势。 开发性金融可以利用商 业化的运作方式实现政策性的支持效果， 在市场及制度建设 方面具有无可比拟的优势。只要是市场缺损 、 法人等制度缺 损， 而又有光明市场前景的投融资领域 ， 能够进行制度建设
参考文献：
【 小川 ： １ 凋 加快金融体制改革， 学习时报，０５１． ２０ ，１
［］ 据 来 源 ：０ ７年 中国 银 行 业 报 告及 中 国农 业 发展 银 ２ 数 ２０ 行财务报告统计。
１ ３
集中在商业性金融缺失 、 但具有较高的社会效益 、 政府高度
关注 、并积极引导扶持的农业和农村经济以及社会发展的
１ ． 拓展支农领域， 多元化发展业务。 前农发行业务范围 目
远远不能满足新农村建设对信贷资金的巨大需求 ，所以， 农 发行应在做好现有政策性粮、 、 棉 油收购业务 ， 稳定农业流通
的基础上， 拓展业务范围。农发行开展开发性金融业务主要
的监管和考核评价办法， 严格规范农发行的经营行为， 促进 对农发行的依法运营与监管。口
计体制为突破 口， 建立独立 、 权威的内部控制监督评价和纠 正机制。以上述五方面改革为前提， 建立严密、 有效的治贷制
度安排 ， 强化财务规范操作与监督制约等为核心 ， 加强对农 发行主要风险的防范化解工作。 ４ ． 加强农业开发性金融法律支持体系建设。要尽快出台 《 农业发展银行条例》或 中国 制定 《 农业政策性／ 开发性银行
失， 保证资金充分发挥支农作用。三是开发性金融具有平台 搭建的优势。 开发性金融将政府的组织优势与银行的融资优 势相结合 ， 在支持新农村建设的过程中， 可以依托其拥有的 准主权级国家信用 ， 搭建信用平台， 引导各类社会资金全面
支农 ， 有力地改善农村金融深化程度低 、 正规金融供给不足、 县域金融萎缩导致县域经济发展资金动力不足的问题。
转贷、 农产品进出口信贷等新业务， 积极探索介人农业保险
领域 ， 推进农发行业务发展多元化格局的形成， 真正实现可 持续发展。
的行为主体是具有政府赋权法定国家信用的金融机构， 作为
政策性金融机构 ， 农发行的资本金由国家提供 ， 并拥有国家 赋予的发行金融债券的特许权 ， 其准主权级的国家信用完全 可以运用到资本市场 、 债券市场变成筹资能力。开发性金融 的特点是采用以融资推动制度建设和市场建设的运作模式。
告制度 ； 以改革现有稽核体制， 实行一级法人垂直管理的审
的， 以整合体制资源取得盈利的， 都是开发性金融发挥作用 的领域。二是农业开发性金融的资金配置优势。开发性金融
擅长对资金进行宏观规划与统筹安排，在新农村建设中， 开 发性金融作为制度建设的推动力量和外部监管力量 ， 将有利 于建设一个高效的资源分配体制 ， 通过有 目的、 有计划地建 立和完善相关制度， 防止资金在“ 三农 ” 建设各个环节的流
２１ ０ ０年 ２月

天 津 市 经 理 学 院 学 报
Ｊｕ ｎｌ ｆ ｉ ｎＭａａ ｅ Ｃ ｌ ｇ ｏ ｒ ａ ｎ ｇｒ ｏ ｅ ｅ ａ ｏ Ｔ ￣ｉ ｌ
Ｊ ｎ ａｙ ２ １ ａ ｕ ｒ ０ ０
第１ （ 期 总第 ２ ） ７期
Ｎｏ１ Ｓ ｍ ｏ２ ） ．（ ｕ Ｎ ．７
究中国农 业发展 银行 的改革与发展 问题 。 关键 词 ： 中国农 业发展银 行 ； 开发性 金 融 ； 农村金 融
中图分类 号 ： ８ ０ Ｆ ３ 文献 标识码 ： Ａ 文章编 号 ：０ ９ ３ ７ （ ０ ０）１ １— ２ １０— ８７ ２ １ ０— ２ ０
开发性金融是介于商业性金融与政策性金融之间的一 种金融形态，它是指具有政府赋权法定国家信用的金融机 构， 以市场业绩为支柱， 通过融资推动制度建设和市场建设，
巴塞尔资本协议规定的 ８ ％的标准。 截至 ２０ 年 １ 月底， ０６ Ｏ 农
发行各项贷款余额 ８０． 亿元，占全部资产的 ９． ％， ５７ １ ９ ２ ｌ 其 ２ 中挂账及不合理 占 用贷款高达 ４４． 亿元，占比４． ％， ０４１ Ｉ ７３ ５ 而在这部分挂账贷款中， 由于政策性原因造成的挂账及不合
、
当前中国农业发展银行转型的内在动因
足， 财务挂账严重， 良 不 贷款占比过大， 一直都是制约农发行
持续发展的“ 瓶颈” 。农发行成立之初 ， 国家明确规定注册资 本金为 ２０ ０ 亿元 ， 但截至 ２０ 年末 ， ０６ 实收资本才到达 １５ ０ ６． ８
农发行作为我国唯一的农业政策性银行， 其支农作用格
２ ． 盘活存量资产， 提高资产质量。长期以来， 由于各种原
因， 农发行的不良资产负担沉重 ， 在改革实施过程中， 对存量
信贷资产应实行分类管理， 分别考核 ， 充分运用国家粮 、 棉改
革政策， 参与、 督促地方政府和有关部门抓紧清理粮食财务 挂账， 分清性质， 落实消化责任。对其中的政策性挂账 ， 从企 业彻底剥离出来 ， 由粮食行政管理部门集 中管理 ， 按照政策
需要不断做出变化 ，贷款对象不能仅局限于农副产品的收 购。与此同时， 商业性金融机构为了追求高利润低风险纷纷
逃离农村地区和农业产业 ，中央财政的支农力度也尚有不
以实现政府特定经济和社会发展目 标的资金融通方式。与传
统政策性金融相比， 开发性金融更多地体现市场建设和市场
足， 设在农村的一些金融机构无法向农村经济提供足够的金 融服务， 甚至成为农村资金外流的渠道， 众多网点源源不断 地把农村资金带离农村和农业 ， 资金外流严重 ， 农村金融形 势不容乐观。我国 农业和农村得到的贷款投资数量与农业在 国民经济中的比例极不协调， 与农户存款和农村人口所占比
开发性金 融背景下 的政策性银行 的转型
— —
以 中国农 业发 展 银 行 为 例
色 会
（ 苏省农 业发展银 行 ， 苏南京 ， １０ ０ 江 江 ２０ ０ ）
摘
要： 随着我 国金 融体 制改 革和粮 、 、 棉 油流通体 制 改革的 不断深化 ， 国农 业发展银行 的体 中
制改革 与职能调整 已势在必行 。本文从 开发性金 融理论 ， 着眼 于 支持农 业、 农村 的持 续健康发 展 ， 研
收稿 日期 ：０ ９ １ — ８ ２ ０ — ２ １
理占 用贷款占 ６ 左右， 到７％ 按照对外披露口 径划分， 政策性 贷款是属于正常贷款范畴的， 这在很大程度上掩盖了农发行
财务状况的脆弱性， 使农发行背上了沉重的不良贷款包袱。 不良贷款率大大高于国内商业银行和其它政策性银行。
二、开发性金融与中国农业发展银行转型的关联 对于农发行来说，要在不断改善 自身经营状况的基础
外重要， 然而目 前的农发行职能较为单一 ， 业务范围狭窄， 原 有的职能定位与 目 前的运行状况已不能满足经济需要和现 代银行的标准， 对其必须深化改革。 １ ． 业务范围狭窄， 金融支农缺口巨大。１９ 年调整信贷 ９８
亿元， 占全部资产 ９２ 亿元的比例仅为 １８ 远远低于新 ３５ ． ％， ７
开发性金融不仅仅引导资本投向，对特定项 目提供资金支 持， 作为政府和市场之间的桥梁与纽带 ， 还充分发挥着国家
信用的高能量和建设市场的优势 ， 以实现政府的特定经济和 社会发展 目 标。对于相对落后的农村金融市场， 要实现建设
社会主义新农村的目标 ， 改善“ 三农” 发展状况 ， 推行农发行 开发性金融改革可以说是一条捷径。
三、中国农业发展银行转型的具体路径
法》从法律上明确农发行的法律地位 、 ， 功能作用 、 目 、 经营 标
业务范围、 管理方式、 筹资机制以及利益补偿机制等内容， 明 确界定农发行与政府、 财政、 中央银行以及银行业监管机构
等外部主体的关系。要从我国的基本国情出发 ， 制定有别于
商业银行 、 符合我国农业发展特点以及开发性金融基本理论
业务范围后 ， 农发行的中心任务就是负责粮、 、 棉 油收购资金 的运营和管理，并实行收购资金的封闭运行。截至 ２０ 年 ０６ 末， 农发行的贷款总额为 ８４． 亿元 ， ８３ ５ ９ 全部贷款总额中粮、 棉、 油贷款额为 ７１亿元， ４７ 占总贷款额的 ８． ％， ３ ７ 反映出其 ８ 业务范围较狭窄 ， 资金运用局限于传统的粮 、 、 棉 油流通领 域。虽然近年来业务有向生产和加工两翼延伸的趋势， 但仍 难以引导更多的商业性、 社会性资金投入， 形成政策性资金 的乘数效应。随着农业产业结构的凋整， 农发行的业务范围
落实弥补资金， 逐步消化； 对企业 自身消化的部分， 妥善落实 好银行债权， 督促企业制定切实可行的消化计划 ， 通过销售
利润 、 处置可支配资产等方式清理回收。同时， 农发行可以借 鉴资产管理公司的资产管理模式和投资银行的手段， 加快存 量资产的处理。 ３ ． 增强内部控制能力， 提高风险管理水平。 农发行要改革
作者简介 ： 姚会 ， ， 女 江苏省农业发展银行 。
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天 津 市 经 理 学 院 学 报
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例也极不相称。
融资， 强调国家信用和市场业绩的统一。 为适应新形势的要求，０７ ， 农业发展银行（ ２０ 年 中国 下称
农发行） 被允许在农村从事开发性金融业务 ， 获准发放中长 期综合性贷款， 政策性银行向开发性金融机构转型已成为目 前的主流改革趋势。
一
２ ． 财务状况脆弱， 可持续性发展后继无力。 有资本金不 自
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上， 更充分地实现国家建设新农村 、 扶持“ 三农” 经济的社会 目 开发性金融无疑是一条有效的路径。 标， １ ． 开发性金融对于中国农业发展银行的适用性。开放性 金融的内涵特点对于农发行具有内生的适用性 ， 开发性金融
农发行重点支持的领域。 同时， 加快发展中问业务， 努力争取
“ 瓶颈” 领域。 根据农业、 农村发展实际， 当前应把农村基础设
施、 农业综合开发、 农村公共事业、 农业中小企业等领域列人