城市规划实施动态监控研究——以芜湖市为例

城市规划实施动态监控研究——以芜湖市为例

摘要：城市总体规划确定了城市远期发展目标和空间发展意图，划定了城市远

期发展的一张蓝图，在实施过程中既要遵循一张蓝图又要适应经济社会发展需求

成为当下的一个难题。本文从规划实施的角度，通过增加近期建设规划、年度实

施计划，划定城市建设备用地，完善规划实施机制，创新规划实施理念，适应新

形势下经济社会发展需求。

关键词：动态监控管理城市建设备用地等量置换

2015年底，中共中央召开了最高规格的城市工作会议，2016年2月，国务院发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，党中央对城市规

划工作高度重视，城市规划日益成为最高决策层的核心议题。

一、城市规划实施动态监控的目的与意义

（一）落实中央精神，创新规划理念

为全面落实中央、省城市工作会议及《意见》精神，促进城市紧凑布局和集

约发展，保护自然生态环境，防止城市无序蔓延，推进城乡规划管理工作创新，

芜湖市启动了规划实施动态监控试点工作，从根本上改变长期以来的“项目落地难”问题，适应城市规划建设的新形势和新要求，更好地服务于经济、社会的全面发展。

（二）增强规划弹性，提高决策水平

近年来，芜湖经济社会发展迅速，对空间资源的调控要求不断提高，但现有

总体规划编制模式偏重“终极蓝图”，规划实施过程中缺少弹性和应变能力，难以

应对市场多变的发展需求。同时，总体规划基于城市远期目标的空间安排，对城

市近期发展关注不够，针对城市迫切解决的问题，难以给出有效的引导与建议。

芜湖市尝试通过增强规划的应变能力，更好地维护规划的严肃性和权威性，

提高规划的科学性、指导性，提高规划管理的决策水平。

（三）滚动编制近规，动态监控管理

为发挥规划对城市近期建设的指导性，国内一些城市尝试编制行动规划，但

是行动规划是在总体规划统领下制定的若干具体行动，规划实施缺乏弹性和应变

能力;同时，行动规划不属于现行规划编制体系内的内容，规划审批没有太多约束性。

因此，芜湖市依托“多规合一”的工作机制，实施城市规划动态监控管理，通

过滚动编制近期建设规划、年度实施计划和使用城市建设备用地等手段，在切实

保证城市总体规划的强制性和权威性前提下，实现城市开发边界内建设空间的动

态管控、保障城市各项建设依法合规。

二、基本思路

（一）从规划实施评估入手，建立规划动态监控机制

通过滚动编制近期建设规划的方式，定期对规划实施情况进行动态评估与监控。将规划动态监控作为规划运作过程中的重要环节，通过实施动态监控，全面

考量规划实施的结果与过程，有效地检测、监督既定规划的实施过程和实施效果，并在此基础上形成相关反馈信息，从而对规划内容和规划决策提出动态修正、调

整的建议。

（二）以近规和年度报告为抓手，实行项目前置性审查机制

近期建设规划编制工作包括近期建设规划编制和年度实施计划制定两部分内容。城市近期建设规划制定过程中，各区政府、管委会及市政府有关部门依据城

市发展目标和实际需要，提出本部门的近期建设具体项目以及其选址意向和用地

规模等方面要求，纳入城市近期建设规划经综合评估后，形成城市近期建设项目库。

（三）坚持刚性与弹性并举，执行备用地使用管理制度

建立城市建设空间的弹性利用机制。在总体规划期限内，在不违反城市总体

规划强制性内容和不突破城市规划建设用地规模的前提下，根据经济社会发展的

实际需要，预留一定规模的城市建设备用地，备用地总规模不得超过总体规划确

定的规划建设用地的10%。城市规划建设用地和建设备用地可进行等量置换，但

不得改变城市开发边界的范围和形态，置换方案报省城乡规划主管部门备案。

三、主要内容

（一）编制《芜湖市城市建设备用地管理暂行办法》，科学合理使用城市建

设备用地

主要对建设备用地的适用范围、划定原则、划定规模、审批使用、监控管理

等问题做出了具体明确的规定。主要内容为：

第一，建设备用地的基本定义。明确城市建设备用地是指在城市总体规划确

定的规划建设用地范围以外，土地利用总体规划确定的有条件建设区以内，划定

一定规模的城市建设用地，作为城市规划建设的备用地。

第二，建设备用地划定原则与方法。强调城市建设备用地总规模，不得超过

城市总体规划确定的规划建设用地的10%。城市建设备用地的划定期限，与现行

城市总体规划的期限保持一致。

第三，建设备用地的审查、审批以及使用。一是城市总体规划实施期限内城

市建设备用地的划定，由省城乡规划主管部门组织论证，芜湖市人民政府批准实施；城市总体规划启动修编时，城市建设备用地应重新划定，并纳入城市总体规

划和土地利用规划一并报批。二是强调规划建设用地与规划建设备用地可进行等

量置换，但不得改变城市开发边界的范围和形态，置换方案每年一次报省城乡规

划主管部门备案。

第四，建设备用地的监控与管理。一是强调城乡规划主管部门对城市建设备

用地的使用情况进行实时监控，结合城市规划信息管理平台，建立城市建设备用

地动态监控管理信息系统，增强规划建设管理的科学性和指导性。二是强调结合

近期建设规划和年度实施计划的编制，每年对城市建设备用地的使用情况进行总

结和评估。三是提出城乡规划主管部门每年应向市人大常委会报告上年度建设用

地及备用地的使用情况和下年度建设用地及备用地的使用规模及范围，市人大常

委会审议通过后，作为下年度建设用地及备用地使用的依据。

（二）编制《芜湖市城市近期建设规划管理暂行办法》，对规划实施动态监

控和评估。

从近期建设规划的制定和修改、规划内容、规划实施、监督检查等问题做出

了具体明确的规定。主要内容为：

首先，说明近期建设规划编制的作用，明确规划制定与实施的主体。

其次，明确规划的制定和修改。一是近期建设规划编制工作包括近期建设规

划编制和年度实施计划制定两部分内容。近期建设规划期限为五年。年度实施计

划规划期限为一年。二是近期建设规划应维护城市总体规划确定的城市空间结构，不得随意调整城市总体规划确定的“三区四线”，可对城市总体规划确定的用地布

局进行适当的深化、调整和完善，其建设用地结构构成应符合相关规范要求。三

是年度实施计划执行项目生成流程，合理确定下一年度各类建设项目、用地规模