城市社区治理模式的比较及中国的实践

收稿日期:2004-08-29

城市社区治理模式的比较及中国的实践

刘娴静

(中国人民大学国际关系学院 政治学系,北京 100872)

摘 要:如何构建适应城市经济、政治、文化发展需要的社区治理新模式,已经成为一项亟待研究的重要课题。本文在客观评价和分析西方城市社区治理模式的基础上,追问中国城市社区治理模式的变迁,探索性地提出中国城市治理模式的构想及其实施路径。关键词:城市社区;社区治理;治理模式

中图分类号:C912 81 文献标识码:A 文章编号:1671-0681(2004)06-0106-03

作者简介:刘娴静(1970-),湖北红安人,中国人民大学国际关系学院政治学理论专业2002级博士生,研究方向为社区管理。

社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体。社区治理是指以社区地域为基础,政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动,它体现为社区范围内的不同主体依托各自资源而进行的相互作用模式。随着中国城市经济、政治、文化的迅速发展,如何实施社区治理模式的革故鼎新,以强化中国城市社区自治建设,成为一个亟待研究的课题。对此,本文从分析西方城市社区治理模式入手,阐述其制度背景和理论解释,追问中国城市社区治理模式的变迁,并对构建中国城市社区治理模式提出前景性选择。

一、模式类型及其比较分析

西方城市社区的治理模式大都有自己的特色,现代社区治理模式的差别往往取决于政府和社区之间权能配置的方式。以政府和社区之间权能关系的不同,社区治理模式可以分为三种类型,即自治型治理模式、行政主导型治理模式和混合型治理模式。

1、自治型治理模式

发达的工业化国家包括欧美、澳洲、日本等发达国家等,由于社会政治、经济制度和专业社会工作的发展,到现代大多形成了比较完备的城市社区治理模式。这些国家的城市社区自治组织机构健全,权限职责清晰。社区一般都具有明确的地理界限,社区就是基层社会管理单位,社区内建有自治性的社区委员会、社区董事局、社区服务顾问等组

织机构。许多城市都订有自己的宪章或相应的法规,对各种社区组织机构的组成及权限作出明确的规定,并且具有法律保证。

社区中非政府非营利性组织在社区治理中发挥重要作用,欧美各国在实施社区治理的过程中,社区治理的各项服务性工作一般是由非政府非营利性组织具体操作实施的。[1](P236)以美国为例,由于最高法院根据宪法修正案裁定:只要不影响区域或国家的整体发展,每个社区都有权决定自己的特色。因此,涉及社区治理的规划编制和修改、土地利用法规和开发计划的审批等,都要举行听证会征询社区成员的意见。

2、行政主导型治理模式

一些发展中新型工业化国家和地区属这种模式,其特点是政府部门中设立专门的社区治理管理部门,政府行政力量对社区治理有比较强的影响和控制力。以新加坡为例,政府中设有国家住宅发展局负责对社区工作的指导和管理,其主要职能包括:(1)对住宅小区、邻里中心和社区中心及其公共服务设施的规划。(2)对社区领袖和居民顾问委员会、社区中心管理委员会及居民委员会等社区组织领导人的培训。(3)为居民委员会提供办公场所和设施,沟通政府与社区的联系渠道。(4)发起某些社区活动,倡导特定的价值观。(5)对社区治理予以财政上的支持。[2](P28)

3、混合治理模式

106 云南行政学院学报 2004年第6期

以色列和日本等采用这种模式。其特点或由政府部门人员与地方及其它社团代表共同组成社区治理机构,或是由政府有关部门对社区工作和社区治理加以规划、指导,并拨给相当经费,但政府对社区的干预相对比较宽松和间接,社区组织和治理以自治为主。以以色列为例,以色列社区中心协会是全国性的社区组织。协会实行董事会负责制,董事会成员由政府公众代表和地方代表以及其他机构代表等组成,经居民代表选举产生。国家对协会的指导、支持,通过教育部和文化部进行,社区中心协会对全国各地的社区中心负有指导、协商、培训、监督的职能,社区中心实行管理委员负责制。管理委员会由地方当局的代表、居民代表、教育部和文化部的代表、犹太代办处的代表以及社区中心协会的代表组成。社区中心是一个独立主体,其功能相当于一个责任有限行会或赢利性机构,社区中心通过管理委员会负责中心的预算、组织和计划等。为了协调各社区间的关系,几个相邻社区又组成不同区域。每一个区域设一名主管,指导各社区的工作,并同地方当局和各种组织保持联系,以便为社区中心创造良好的外部环境。

二、西方社区治理模式的思想源流:制度分析及理论解释

从以上西方三种典型的城市社区治理模式的分析可以看出,西方城市社区治理模式趋于成熟、完善,有着一套行之有效的社区治理经验,其社区治理模式具有如下特点:

1、西方的社区大多是按自然环境和人文习惯形成的,不是按行政的管辖范围而定。

2、西方社区治理崇尚自治、奉行民主的原则。政府虽然高度重视社区的发展,但并不完全置身事内,其参与大多以简洁的方式如法律、经济等方式进行,社区事务主要依靠居民自己进行管理。

3、西方社区治理的资源主要来自于居民的自愿和互助精神。

4、西方社区是一个居民利益共同体。居民不仅在社区居住,而且有强烈的归属感,他们在社区参政议政,自由发表自己的看法,行使自己对社区事务享有的权力,因此参与管理的积极性很高。

西方国家的城市实行的是政企分开,社区组织与治理机构健全,权限职责清晰;城市社区治理重视法规制度,政府各部门也围绕城市治理,依法行政,各部门虽然分工不同,但是所依据的立场和价值观一致,由此降低了内耗,易于提高效率,全民法制意识下的城市治理对于西方市场经济的发展起到了十分重要的作用;西方国家一般是市民社会!,大量的社会中介组织分担城市治理的传统职能,在典型的小政府、大社会!模式中,政府仅充当教练和裁判的角色;非政府非营利组织以及社区自愿者组织发挥着举足轻重的作用。[3](P40)目前西方城市社区呈现出政府与社区共同治理、社会各方力量参与的局面,社区内部的力量占主导地位,社区事务自治处于水平相当高的社区治理状况。政府参与社区治理以法律、经济、间接的方式为主,政府对社区事务的治理有两种方法:一种是政府的职能部门直接参与到社区组织中去;另一种政府通过社会中介组织、自愿形成的组织间接向社区提供服务。社区内现有的资源得到充分利用,社区内的非政府组织与社区组织共同参与社区治理。

西方城市社区治理模式的产生有其特定的历史、文化传统。西方自古以来文化传统中重自由、民主等个性发展的因素,作为社区个体更加注重个人的自由,追求自身个性的解放,而社区内的组织的自治倾向更加明显。西方政府在城市治理中根据社区的实际情况,选择适合它们发展的社区治理模式。西方社区的发展是在工业社会向后工业社会转型过程中兴起的。现在西方国家已走完了工业社会发展阶段,进入后工业社会。在这个过程中,西方发达资本主义国家的公民社会也日益成熟,在市场经济日益壮大的同时,由国家和政府治理的公域!日趋缩小,而由公民和社会通过市场手段加以调节与治理的私域!越来越大,公民的组织能力也越来越强。伴随着这一过程,西方国家实行政府职能结构重心由社会管理职能向社会服务职能的转换。西方国家社会发展的社会背景一方面是管理职能消解了的政府,另一方面是自治能力很强的公民社会,这就决定了西方国家的社区治理模式必然选择以松散型为主,主要发挥社区主体的自我管理的作用,体现了很强的自治性。

三、中国城市社区治理模式的变迁

1949年中华人民共和国成立以后,为确保新生的人民政权的巩固和发展,有效地提取社会资源,促进经济的尽快恢复和社会的全面进步。党和政府对旧有的基层社会组织进行彻底的打碎,废除了国民党时期的保甲制度,在城市社会基层组建了形式各样的社区组织模式。1954年12月,第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议制定并公布了∀城市居委会组织条例#,以法律的形式对居委会的性质、任务、组织结构与有关部门和单位的关系以及工作方法、经费等作了具体的规定。至1956年,全国各城市都普遍建立了居民委员会,从此具有普遍制度意义的城市居民委员会这一城市社会基层组织形式正式而全面的形成。

但是随着高度集权的计划经济管理模式的形成,国家成为社会管理的唯一主体,并通过行政体系对经济社会生活实行全权化管理,各类全能性的单位!组织则是实施管理的基点。作为社区组织的社区居民委员会的功能被社区内的单位所覆盖,居民委员会徒具其表,仅仅作为城市基层政权机关的具体执行机构而存在,只是起到了拾遗补缺的作用。由于国家利用其所掌握的所有社会资源,通过行政手段渗入到社区中,居民委员会演变为具有行政一社会!双重属性的行政结构,其自我服务、自我教育和自主发展的功能日渐萎缩,被条块分割的单位体制推向了社会边缘地带!。

20世纪90年代初市场经济构想的提出,引发了城市社会关系深层次的变化,为城市社会组织的重组带来了新的契机,涌现出了大量的新型城市社区。1991年国家提出社区建设!的思路,强调政府减少干预,居民通过自助、互助和他助,发展社区服务,增加居民社区归属感和认同感,逐步实现社区自治。随着基层社会体制改革的深入,社区主体正在发生着多元变化,社区治理向扁平方向发

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