国外海岸带综合管理经验对我国实施_陆海统筹_战略的启示_董跃

１ ５
下几个方面 ： 首先 ， 战略目标的综合性 ， 两者的最终目标是为 了实现海洋和海岸地区的可持续发展 。“ 陆海统筹 ” 战略在社会经济发展过程中 ， 强调综合考虑陆地和海 系统考察陆地和海洋的经济功 洋资源与环境的特点 ， 能、 生态功能和社会功能 ， 以充分发挥陆海活动优势 ， ［ ］ ５ 实现区域社会经济的可持续发展 。 而“ 海岸带综合 管理 ” 是一种为了解决生态的 、 文化的 、 历史的 、 审美 的以及经济发展等众多利益需求冲突的理论与实践 模式 ； 它不仅关注沿海地区环境的保护与恢复 ， 也注 重海岸带地区经济和社会的发展 ， 注重海洋和陆地产 通过对生态系统 、 海岸经济 、 社区的整 业之间的关联 ； 合， 以期实现经济发展过程中对海岸资源的可持续利 用， 实现海岸安全健康的人类生存环境 。 其次 ， 适用范围的相似性 ， 两者都适用于陆地和 适用于陆地和海洋管理机 海洋空间及资源的 管 理 ， 陆海统 筹 ” 战 略 强 调 海 陆 一 体 化 开 发， 构的统筹 。“ 统筹开发沿岸 、 近海及远海空间和资源 ， 适用于陆地 和海洋地区 的 社 会 、 经 济、 环境与资源的开发与管 理 。 国外的 “ 海岸带综合管理 ” 理论也是将海岸地区 的陆域经济和海域经济等所有构成要素视为一个系 用于海岸带地区的经济 、 水资源质量 、 公共利用 、 统， 、 、 栖息地保护 能源设施选址 海岸带灾害和气候变化 ［ ６］ 等海岸带问题的管理 。 第三 ， 实施手段的多样化 。 相关国家在进行 “ 海 的实践过程中 ， 不仅运用政策和法律 岸带综合管理 ” 手段 ， 也通过区域规划 ， 以及科技 、 教育与培训 、 公众 参与等多种形式进行海岸带地区的管理 。 虽然我国 的“ 陆海统筹 ” 战略 还 处 于 发 展 阶 段 ， 但是其所强调 的陆地和海洋的统一性使其需要一种综合性的手段 国外 “ 海岸带综合管理” 所采取的各 对其进行实施 ； 种措施则为其提供了一定的借鉴 。 目前 在 发 达 国 家 之 中， 美国和欧盟制定海岸带 综合管理的法律和政策的时间较早 ， 经验较为丰富 ； 而在发展中国家中 ， 东南亚国家特别是印度尼西亚 近年来在 海 岸 带 综 合 管 理 上 进 行 了 富 有 特 色 的 探 海岸带 索 。 这几个国家在 海 岸 带 管 理 战 略 的 制 定 、
管理实施评估 、 海岸带管理模式 、 海岸带管理过程中 陆海统 的公众参与及培训 四 个 方 面 的 经 验 对 我 国 “ 筹” 战略的实施具有重要的启发意义 。 二、 海岸带区域性特征与国家层面制度构建的 协调 海岸 带 地 区 作 为 融 合 陆 海 两 类 经 济 模 式 ， 生产 是社会经济地域中的 “ 黄金 力内外双向发展的区域 ， ； 地带 ” 但同时 ， 海岸 带 区 域 也 具 有 强 烈 的 环 境 敏 感 性和生态脆弱性 。 如果在开发过程中缺乏合理有效 的指导和规划 ， 不注 意 生 态 的 保 护 和 资 源 的 有 序 利 用， 势必会对沿海地区社会经济发展造成负面影响 。 在海 岸 带 管 理 的 过 程 中 ， 欧美国家的海岸带管 理普遍采取的是一种自上而下的演进过程 。 以美国 ， 为例 ， 其１ 海岸带管理法》 确立了美 ９ ７ ２ 年颁布 的 《 国海岸带管理的总体目标和基本原则 。 该法规定了 “ 海岸带管理项目 ” 和 联 邦 一 致 性 条 款， 鼓励各州积 极开展海岸带管 理 项 目 ， 并 为 其 提 供 资 助。 虽 然 在 《 》 ， 海岸带管理法 框 架 下 各 州 是 否 申 请 开 发 海 岸 带 管理项目是自愿而 非 强 制 的 ， 但在该法的支持和资 助下 ， 到目前为止所 有 的 海 岸 州 都 已 建 立 了 海 岸 带 并定期向 美 国 海 洋 和 大 气 局 报 告 本 州 海 管理项目 ， 岸带管理的实施效果 。 欧共体在 １ 欧 ９ ７ ８ 年发布了 《 ② ， 建议各个国家整合分散 共体的海岸带综合管 理 》 的政策 、 建立起恰当的机构 、 界定合理的海岸带管理 发展海 岸 带 综 合 管 理 规 划 。 在 ２ 欧盟 机构 、 ０ ０ ２ 年， ） ， 发布了 《 欧洲议会和欧洲理事会建议 》 提出了八项 ③ 该建议虽然也不具 基本原则和八项战 略 性 措 施 。 有约束力 ， 但其已经获得所有欧盟成员国的采纳 ， 成 为欧盟各成员国制定海岸带综合管理的政策的重要 指导 。 这种自上而下的管理模式一方面从国家的层面 对全国的海岸带管 理 做 出 规 定 ， 无论是强制性的还 是建议性的 ， 都将会引起各地对海岸带管理的重视 ， 使各地区各部门明 确 海 岸 带 管 理 的 重 要 意 义 、 发展 方向和基本要求 ， 促进各地政府采取配套行动加强 对当地海岸带的 管 理 。 另 一 方 面 ， 国家可以集中全
２ ０ １ ２ ０ ２ １ ６ ＊ 收稿日期 ： － －
） 称《 欧洲议会和欧 洲 理 事 会 建 议 》 中的第八项战略 ① 虽然国内外对 措施也蕴含着 “ 陆海 统 筹 ” 的 思 想。 两者的层级存在不 同 的 认 识 ， 但海岸带综合管理所 陆海统筹 ” 战略仍然存在诸多相通之 秉承的理念与 “ 国外海岸 带 综 合 管 理 的 理 论 与 实 践 存 在 处 。 因此 ， 陆海统筹 ” 战略提供了参考的可能性 。 为我国实施 “ “ 海岸带综合管 理 ” 是 海 岸 带 管 理 的 高 级 形 式， 在１ 年 美 国 查 尔 斯 顿 举 行 的 一 次 国 际 会 议 上， ９ ８ ９ “ 海岸带综合管理 ” 被 定 义 为 一 种 动 态 的 过 程， 该过 、 、 程发展和应用各种方法以协调管理机构 环境 社会 文化资源之间的关系 ， 以保护海岸带地区 ， 实现该地 ； 区的可持续和多样化的利用 之后一系列的 “ 海岸带 的定 义 被 相 继 提 出 。 虽 然 目 前 并 无 一 种 综合管理 ” “ 被国际社会普遍接 受 的 定 义 ， 但 是， 海岸带综合管 却被认为是第一种也是最重要的一种综合空间 、 理” 行政 、 环境和社会关系 ， 实现海岸带地区各种活动协 ［ ４］ 调发展的 理 论 与 实 践 。 根据《 全国主体功能区规 “ 对“ 陆海统筹 ” 的 原 则 性 阐 述， 陆地国土空间与 划》 ， “ 海洋国土空间的统 一 性 ” 陆地国土空间与海洋国 是“ 陆 海 统 筹” 战 略 的 重 要 内 涵。 土空间协 调 开 发 ” 对比两者的基本内 涵 ， 并从相关国家现有的海岸带 管理实践来看 ， 这些 国 家 的 “ 海岸带综合管理” 理论 与我国的 “ 陆海统筹 ” 战略的相似之处主要表现在以
（ ） 、 基金项目 ： 教育部人文社会科学研究青年项目 “ 我国海岸带 综 合 管 理 法 律 问 题 研 究 ” 山东省哲学社会科学规划青年项 １ ０ Ｙ Ｊ Ｃ ８ ２ ０ ０ ２ ３ （ ） 目“ 海岸带综合管理中的环境资源法律问题研究 ” 的阶段性成果 ０ ８ Ｄ Ｆ Ｘ Ｊ ０ ２ ， 作者简介 ： 董跃 （ 男， 山东文登人 ， 中国海洋大学法政学院讲师 ， 主要从事国际法学研究 。 １ ９ ７ ８ － ） “ 。 欧洲议会和欧洲理事会建议 》 战略措施第八项 ： 促进与陆地和海洋有关的行政机构之间的合作 ， 实现陆地和海洋的相互作用 ” ①《
欧盟的前身 ， 马斯特里赫特条约 》 生效 ， 欧盟正式成立 。 １ ９ ９ ３年《 ② 欧共体 ， （ ） 欧洲议会和欧洲理事会建议 》 中的八项战略性措施 ： 海岸环 境 的 保 护 ， 是基于维护它的完整性和运作的生态系统方法， 以及海岸地 １ ③《 （ ） 带的海洋和陆地的组成部分的自然资源的可持续管理 ； 承认沿海地区威胁是以气 候 变 化 以 及 海 平 面 上 升 和 风 暴 的 频 繁 程 度 和 暴 力 程 度 构 ２ （ ） （ ） （ ） 成的 ； 采取恰当的和生态的海岸带保护措施 ， 包括海岸带定居点和文化遗址的保护 ； 可持续的经济发展机会和就业选择 ； 在当地社区 ３ ４ ５ （ ） （ ） 中建立起有效的社会文化系统 ； 为公众保留充足的土地 ， 不仅为了娱乐 ， 而且为了美学价值 ； 如果有处于偏远地区的社区 ， 维持 或 加 强 与 ６ ７ （ ） 他们的联系 ； 促进与陆地和海洋有关的行政机构之间的合作 ， 实现陆地和海洋的相互作用 。 同时 ， 为了落实这些战略 ， 该建议又提 出 八 项 海 ８ （ ） （ 岸带综合管理的基本原则 ： 综合性的整体视野 ， 考虑海岸地区的自然生态系统和人 类 活 动 之 间 的 依 赖 性 和 差 异 性 ； 长期性的视野， 考虑 １ ２） （ ） （ 预防性原则以及当代和后代人的需求 ； 随着问题和知识的变化采取与之相适应的管理措施 ， 这需要与海岸演变相关科学的完善 ； 区域性 ３ ４） （ ） 和欧洲海岸带地区的多样化 ， 需要多其实际需求采取专门的解决方案 ； 遵守自然规律 ， 考虑生态系统的承载力 ， 从而使人类活动更 加 具 有 环 ５ （ ） 境友好性和社会责任性 ， 也有利于经济的健康发展 ； 涉及所有与管理有关的群体 （ 经济和社会合作伙伴， 代表海岸带地区居民的组织， 非政 ６ ， （ ） 府组织和商业群体 ） 例如通过合同 ， 并基于责任的平均分担 ； 为 了 实 现 现 有 政 策 的 协 调， 支 持 和 引 入 相 关 国 家、 区域和地区层面的行政机 ７ （ ） 构， 建立或维持这些机构之间的联系 ， 并在恰当的时候进行区域和地区机构之间合作 ； 使用一种综合的方法促进行业政策目标 、 规划和管理 ８ 的一致性 。
Βιβλιοθήκη Baidu
伴随我国海洋事业的迅速发展 ， 我国开 近年来 ， 始日益认识到 “ 陆海统筹 ” 战略在国民社会经济发展 “ 中的重要 意 义 。 虽 然 在 我 国 区 域 建 设 中 ， 陆海统 战略 已 经 开 始 实 施 （ 如山东半岛蓝色经济区建 筹” ， 但从总体上看 “ 陆海统筹 ” 的实践主要体现为海 设） 我国学界对“ 陆海统 洋经济建 设 。 在 理 论 研 究 上 ， 筹” 战略的研究多集中于海洋经济领域 ， 比较典型的 研究成果包括分析陆海统筹如何作为促进海洋经济 ［ １］ 发展 的 总 体 战 略 和 整 体 机 制 ； 从海洋可持续发展 ［ ２］ 的角度探讨海洋经济与陆地经济的结合路径等。 但是 ， 对于如何在国家和地方两个层面贯彻实施 “ 陆 ” ， 、 “ 海统筹 战略 制定更为具体 更具操作性的 陆海统 战略 ， 以及何实现与海洋和陆地管理相关的统筹 筹” 机制等诸多方面 的 研 究 尚 付 阙 如 。 因 此 ， 本文期望 陆 从总结国外海岸带 综 合 管 理 的 经 验 出 发 为 我 国 “ 海统筹 ” 战略的实施提出几点建议 。 “ 一、 陆海统筹 ” 与海岸带综合管理的关系 “ 在中国 ， 陆海统 筹 ” 是一种指导沿海地区经济 社会发展 ， 提高海 洋 和 海 岸 综 合 管 理 能 力 的 重 要 战 （ ／ 在国外 ， 有法国 学 者 认 为 “ 陆海统筹” 略； Ｌ ａ ｎ ｄ Ｓ ｅ ａ ） 是海 岸 带 综 合 管 理 政 策 中 最 重 要 的 组 Ｉ ｎ ｔ ｅ ｒ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ ｇ ［ ３］ 成部分 ； 在２ 与海岸带综 ０ ０ ２年５月欧盟发布的《 （ 合管理相关的欧洲议会和欧洲理事会建议 》 以下简
学报 社 会 科 学 版
２ ０ １ ２年 第４期
国外海岸带综合管理经验对我国实施 “ 陆海统筹 ” 战略的启示
＊
董 跃 姜茂增
（ ） 中国海洋大学 法政学院 ， 山东 青岛 ２ ６ ６ １ ０ ０ “ 摘 要： 陆海统筹 ” 战略在国民社会经济发展中具 有 重 要 意 义 ， 但目前我国对“ 陆 海 统 筹” 战略的研究与实践 主要集中在海洋经济领域 ， 缺少对管理机构 、 管理模 式 等 方 面 的 研 究 。 国 外 海 岸 带 综 合 管 理 因 与 我 国 “ 陆 海 统 筹” 战略具有相似性 ， 所以可以从评估内容 、 基于生态系统的管理 、 公众参与和教育培训 等 方 面 为 “ 陆海统筹” 战略的实 施提供诸多有益的启发 。 关键词 ： 陆海统筹 ； 海岸带综合管理 ； 海岸带管理评估 ； 基于生态系统的管理 ； 公众参与 ） 中图分类号 ： Ｄ ５ ０ ９ 文献标识码 ： Ａ 文章编号 ： １ ６ ７ ２ ３ ３ ５ Ｘ（ ２ ０ １ ２ ０ ４ ０ ０ １ ５ ０ ６ － － －