美国国家安全审查的合理性分析

美国国家安全审查的合理性分析

---兼谈美国国会调查华为、中兴事件美国国会关于华为中兴的调查发布后，一石激起千层浪，国内外各界对此事件反响更是异常强烈，归纳起来有三种观点：经济上的贸易保护、政治上的“大选”拉票和国家安全上的网络空间安全。本文目的不在于去论述、分析哪种观点更具有说服力，更能站的住脚，而是站在中立的立场上，用客观、理性的分析，来说明美国国会对华为、中兴的所谓国家安全审查的结论是否具有合理性。

美国众议院情报委员会对华为和中兴通讯两个企业的国家安全调查集中关注以下几方面内容：第一，在美投资活动涉及美国的核心基础设施；第二，来自中国，被认为受中国政府的控制；第三，被认为不够透明，在主观上不够配合调查；第四，华为被认为得到了中国政府的特殊金融支持；第五，在伊朗的业务被指未与美国反恐政策保持一致；第六，被指存在违反美国法律的行为。

（一）华为、中兴在美投资触及美国国家安全的敏感神经——核心基础设施

电信行业在美国国家安全中扮演着关键角色，同时，电信供应链的脆弱性又对美国的国家安全利益形成威胁。因此，对于电信网络类关键基础设施供应商最重要的要求就是“被信赖的能够遵守美国法律、政策和标准的企业”。而情报委员会认为：“中国有出于恶意目的利用电信企业的方法、机会和动机”和“中国电信企业提交的“国家安全风险缓冲措施”不能完全解决由其向美国关键基础设施提供设备和服务所造成的威胁”。且情报委员会指出，华为和中兴的产品存在“后门”或无法解释的“信号标”，这为中国情报机构向关键的通信零件与系统植入恶意的硬件或者软件提供了大量机会。

（二）两家企业来自中国，被认为受到中国政府的控制

两企业与中国政府的关系是调查的重中之重。情报委员会宣称，美国企业和网络安全专家的报告显示大量复杂的网络攻击来自中国，且这些攻击的背后都有中国政府的影子。虽然没有提供确切的依据、基于以下几方面原因，情报委员会得出了两家企业“为中国政府提供了破坏美国电信供应链的机会，对美国网络安全带来严重威胁”的结论：首先，两家公司未能提供足够的信息来证

实它们与中国政府的正式关系；其次，两家公司都未能提供准确详细的信息来

解释其内部所设党委”扮演的确切角色；再次，由于华为创始人任正非早年的

从军经历和其现任董事长孙亚芳曾就职于国家安全部，情报委员会认为华为与

中国官方和政府关系密切；最后，中兴通讯明确表示如果没有中国政府的批准，其不能提供的内部文件，以属于“国家机密”为由拒绝提供。而这正恰恰让美

国有理由怀疑中国政府对这些公司及其经营施以控制。

（三）两家企业被指“不够透明”，在主观上不够配合其调查

情报委员会的《调查报告》指出华为和中兴通讯没能披露足够的信息。以

华为为例，情报委员会认为华为的股权和所有权结构非常不透明，还特别强调

华为没有完整地说明它的企业结构、历史、所有者状况、运营情况、管理状况

和财务安排。而在证明华为与相关政府部门的往来关系上，《调查报告》提及

华为只是一再声明它“仅与政府监管部门保持正常的商业沟通和往来关系”，

但却拒绝提供更详细的证据来反映“这些政府机构对其实施监管和保持往来关

系的具体的机制和流程”，从而无法证明它与政府机构往来关系的性质。由此，情报委员会认为两家企业无论在经营管理机制上还是与中国政府的关系上都非

常不透明。

（四）华为被指获得了中国政府和国有银行提供的“扭曲性的金融支持”

根据情报委员会了解到的信息，中国政府和国有银行为华为提供了巨大支持，这在一定程度上帮助华为赢得了当前的全球市场地位。其中一个证据是华

为提交的一份谅解备忘录中提及华为与中国多家银行签署协议，获得了总额达1000亿美元的信贷额度，而华为同期的资产总额仅为58.67亿美元。情报委员

会认为这是中国的银行为支持华为发展而提供的软贷款。

（五）两企业在伊朗的业务被指违反美国制裁伊朗的规定，未能与美“合

作“反恐”政策保持一致

情报委员会认为华为、中兴与伊朗的业务违反了“国际制裁制度”和美国

出口控制条例。尽管两企业均表示它们所有与伊朗的业务都是出于合法的经济

目的，没有违反美国针对伊朗的制裁规定，也没有为伊朗政府提供通信设备，

但情报委员会对两企业拒绝回答它们在伊朗和其他被制裁国家的具体经营情况

表示不满，还指出，虽然华为表示已经在收缩在伊朗的业务规模，但它拒绝中

止在伊朗已经签订的合同。

（六）被指有“可信的证据”证明两企业存在违反美国法律的行为

《调查报告》指出，华为非常不尊重知识产权，这是不遵守美国法律的一

个重要表现。情报委员会对华为有关知识产权保护的调查非常仔细，它提出的

证据包括华为的前员工指称华为给雇员配备盗版软件，故意使用其他公司的专

利技术等。同时情报委员会认为华为的自辩是不可信的，并指责中兴通讯拒绝

提供它在知识产权保护方面的详细资料。

国家安全审查的目的是要确认是否会对美国国家安全形成威胁，《外国投

资与国家安全法》（即FINSA）及其实施细则《外国人合并、收购和接管条例》是美国国家安全审查的最重要的法律依据。FINSA和实施细则虽没有明确给出“国家安全”的定义，也没有列明判断是否损害国家安全的详细标准，但开放

性地给出了评价一项交易是否会损害国家安全“必须”考虑的因素。这些因素

除了传统的国防安全”外，还包括以下几方面：第一，对美国在国家安全领域

的国际技术领先地位的潜在影响；第二，对美国核心基础设施的潜在影响；第三，对美国核心技术的潜在影响；第四，该交易是否受某外国政府的控制；第五，如果交易是由外国政府所控制，要考虑该政府与美国政府在防止核扩散、

反恐合作、出口限制等方面政策的一致性；第六，对美国所必需的能源资源和

其他关键资源、原材料的长期影响；第七，美国总统和投资委员会认为有必要

调查的因素。

华为和中兴通讯作为中国顶尖的电信设备制造商，此次事件触及美国核心

基础设施，美国对此心存疑虑也属情理之中。通过情报委员会的调查，美国并

不能排除华为、中兴对美国国家安全可能带来的威胁。而华为和中兴通讯也没

有提供可信的证据材料来证明《调查报告》中存在的问题。国家安全审查本来

就是对有可能危害东道国国家安全的因素的防范性审查，其目的是为了排除其

对国家安全可能带来的威胁。华为和中兴通讯未能提供合情合理的可信证据来

打消美国的这种合理怀疑，不能排除其收购不会威胁没过的国家安全，那么被

美国拒绝也属意料之中了。

综合上述理由，我认为，美国对华为和中兴进行的国家安全审查是合法合

理的。