财政监督与政府执行力_对_利马宣言_的扩展性解读_任剑涛

*本文系国家社会科学基金项目 现代国家建构理论 (项目号:10AZZ003)的阶段性成果,并于2011年2月25日在广东省行政管理学会年会上进行了专题报告。

财政监督与政府执行力

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对 利马宣言 的扩展性解读

任剑涛

[摘 要]1977年,由最高审计机关国际组织大会通过的 利马宣言 明确表述了财政的系统监督主张。在这一主

旨下,本文考察了分权制衡的权力体制中立法机构、行政部门的财政监督职责,描述并分析了广东省进行的财政绩效预算改革,从中引申出行政性预算改革对于整个绩效预算具有的重要作用和重大意义。最后,回归 利马宣言 对财政进行系统监督的精神宗旨,申述了建构系统的财政监督机制对于提高政府执行力所具有的价值。

[关键词]财政监督;政府执行力; 利马宣言 [中图分类号]F810.3 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2011)06-0037-05 一、 利马宣言 与财政监督

现代国家有效运行的重要条件之一,就是国家的公共资金得到最有效的使用。为保证公共资金的公共利用,需要从两个端口扼制公共资金的不当使用:一是以公权公用的制度设计保证公共资金的公共使用,并最大限度地保障这种公共使用的绩效;二是有效防止甚至杜绝公权私用导致的公共资金的私人化滥用,将公共资金用于谋私性的用途。为此,发达国家早在国家建构(state constructi on)的初期,就设计了一套保证制度公权公用的分权制衡体系。这就是立法、行政、司法三权分立制衡体系保障之下的公权公用制度。这一制度有效地杜绝了公权私用的通道。同时,这一制度在公共资金的公共使用上,为了防止国家的日常性权力即行政权力(政府机构)滥用资源,将公共资金的预算权力作为立法机构的重要职责。而行政机构则是立法机构预算的提供者,立法审查通过之后的执行者。在这一制度设计的模式中,通常由政府提出年度预算,由立法机构审

核通过,接着由政府机构严格按照预算加以执行。[1]

这种分

权制衡的制度设计,基本保证了公共资金的公共使用。同时,为了使立法预算的执行绩效在行政权力的范畴内具有保障,现代国家通常在国家行政机构中设置专门的财政监督机构,也就是国家审计机构。后者就此构成公共资金公共使用的重要行政制度,并且因此成为政府财政绩效的结构性制度安排。

就公共资金公共使用的行政制度安排来看,为保证预

算执行的高效性,现代国家几乎无一例外地设立了专门的行政性绩效预算部门。而由各个国家致力保障公共资金的公共使用、以及这一使用的绩效的行政部门,即国家审计

部门组成的最高审计机关国际组织,对于国家公共资金使用绩效进行审计的基本方针,进行了专门阐释。1977年,这一组织在秘鲁首都利马召开了第九届代表大会,大会发

表了 利马宣言 关于财政监督的指导方针 。[2]

这一文

件中,明确指出了涉及公共资金有效使用的诸原则。财政 监督本身不是目的,而是一个规章体制必不可少的组成部分,它应该及时揭露财政行为的偏离准则和违背合法性、经济效益性、目的性以及节约原则,以便在具体情况下采取具体措施,使有关责任机关承担责任,达到赔偿损失或采取措施,避免今后重犯,或者至少使这种重犯难以发生。 [3]为达到这一监督目的,

利马宣言 对于审计机

构与审计人员的独立性进行了强调,对审计机构与议会、政府及行政机构的关系进行了规定,在此基础上, 利马

宣言 特别强调审计权限由宪法给予明确规定和保障,并且确认, 国家对整个财政行为,无论其是否反映以及以何种方式反映在总的国家财政预算中,均受最高审计机关的监督。部分项目未列入国家财政预算,不应该导致这些部分可以免受最高审计机关的监督。 [4]至于最高国家审计机关的财政监督,主要坐实在财政过程的合法性与合规性上面,而主要的监督事务,则落实在需要使用 大量资金 的各种项目上面。

从 利马宣言 可以看出,最高国家审计机关的财政监督是现代国家总体的财政监督重要的组成部分。根据这一宣言对于国家财政监督方式的区分,可以知晓,财政监督既包括审计机关的事后监督、外部监督、绩效监督,也包括极为重要的事前监督,如立法机构对于政府提交的财政预算报告的审批这类外部监督,以及政府机构、尤其是政府财政部门对政府各个部门提交的预算计划的有效控制这类事前监督、内部监督。 利马宣言 提醒人们,一个可靠、并且有效的财政监督体系是系统化的制度设计,而不是仅仅借助事后监督形式的、审计机构的工作来实现的目标。而这样的财政监督体制,都是围绕财政绩效的目标进行设计并展开运作的。立法权的行使与行政权的合理配置,则是保证财政绩效不可或缺的两个大环节。恰如论者指出,财政 绩效的本质含义就是 3E ,即经济性(Economy)、效率性(E ff-i c i ency)和效果性(E ffecti veness) 。经济性,即在财政支出管理中建立有效的支出决策机制和支出优先安排机制,克服财政支出活动中的严重浪费和分配的苦乐不均;效率性,即政策及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面要求的具体体现;效果性,即财政支出所取得的最终成果,反映为当前效益与长远效益。[5]这一断言,准确体现出财政监督不同构成方式或环节的共同目的性。惟有如此,政府借助公共财政的手段,实现政府强有力的执行能力,政府的公共特质才足以凸显,而国家的认同才可能达成。

二、财政监督的三种进路

犹如前述,西方国家对于其权力体系进行了分权制衡的设计。一般而言,就财政运行体系来看,一个现代的财政运行体系,常常采取的机制是,由政府财政(行政)部门根据各个行政机构或公共组织提交的初步预算计划,整合为一个反映政府财政支出的时段(通常是一年)理念的预算报告,提交国家权力机关(议会或类似议会的国家权力组织)审察、批准。这一过程,被称之为 预算 。预算通过后,便由政府部门分别实施,进入所谓 预算执行 阶段。预算执行时段的过程中或完结后,有专门的部门进行审计和评价。由这几个相互联系的环节,构成为一个国家固定时段的财政运行过程。[6]基于公共财政的运行目的就是公共资金的公共和高效使用,因此可以断定,财政运行过程的几个阶段或环节,都必须对财政运行的绩效加以保障。立法环节对于政府财政预算的审查与批准,自然是事前的财政监督重要的一环。但处于财政监督中心环节的政府财政部门,则涉及到事前监督的预算制定和事后监督的预算审计两个重要的环节。一个运行有效的财政监督体制,分别坐实在政府的财政与审计部门。由此可见,政府执行立法机构批准的财政预算之前与之后,政府财政和审计部门的财政监督,关系到政府是不是能够具有强大的执行力,从而保证实现财政预算的预期目的的大问题。而将两者进行比较,审计着重的主要是财政的事后监督,而财政部门实施的则是事前监督。常识告诉人们, 好的开始是成功的一半 ,财政的事前监督是良好的财政绩效得以保证的首要环节。按照现代预算的进程来区分对待,政府财政部门的事前监督、政府各个执行(职能)部门的财政执行与审计部门的事后监督,构成财政运行过程的三个阶段。就这三个阶段而言,不仅构成了财政绩效的三个环节,而且构成了财政监督的三种进路。由于具体的财政预算执行涉及到发挥不同功能的政府部门的实质性作用,因此无法进行统合性的分析之外,良好的财政绩效的分析环节,由政府财政部门的预算编制、立法机构的批准和行政审计部门的事后监督构成。而这就构成财政监督的可以统合分析的三种进路。

在某种意义上讲,财政绩效或良好的财政运行状况依靠立法部门与行政部门的积极互动、相互配合。在现代国家的权力结构设计上,立法机构对于政府财政部门编制的年度预算,应当具有严格的审批职能。这种审批,需要立法机构,无论是中央层次的还是地方层次的,具备专业的预算审查能力。因此,一般而言,现代国家的立法机构都设立有预算审查和批准的专门委员会。由于政府的预算日益复杂,一般的预算陈述较为简略,而预算方案常常由大量的数据和表格构成,国家立法机构的专门审查和批准委员会的成员,必须具备专业的预算知识。否则,就不足以对预算提出合法与合规的有效修改意见。立法机构对预算的审查和批准,因此成为国家治理艺术中最为复杂的组成部分之一。在分权制衡的大原则之下,立法机构对于预算的批准,为预算的合法化提供支持;而立法机构对于预算是否合规的审查,为预算编制的规则性提供保障。但立法机构并不承担预算方案的执行任务。立法机构批准政府财政部门提交的预算方案之后,交由政府各个职能机构具体执行。这就是财政监督在制度上的一般结构性安排,即立法预算与行政执行相互配合的制度设计。立法机构对政府预算方案的批准过程,可以说是现代财政监督的合法化条件,是一种着力于起点控制的财政监督手段。

对于行使国家行政权力的政府部门来讲,当国家立法机构批准财政的年度预算之后,政府各个部门有效执行财政预算方案,是保证财政绩效目标得以实现的重要杠杆。这涉及到政府执行力的强弱问题。政府执行力,就是政府各个部门完成预期的施政目标的能力。它涉及到政府财政部门、具体职能部门、审计部门的相互配合问题,也涉及到政府各个部门的无缝隙管理即部门间相互配合的无缝对接问题。就此而言,政府各个职能部门高效执行预算方案,尽力降低行政成本,提高行政绩效,是保证政府执行力的各个构成环节。但对于政府执行力的独立担当和总体控制而言,政府的行政审计监督对于预算执行的后果具有决定性影响。国家审计机构与审计人员在行使他们的法定权限的前提条件下,着力于年度预算的结果控制。这正是 利马宣言 的精神宗旨之所在。

与立法预算对于预算合法与合规的宏观控制、以及审计部门对预算执行绩效的后果审查比较,政府财政部门的预算编制,是一种保证预算绩效的中观过滤事务。这一事务的着力点在于过程控制:政府财政部门在编制预算方案,