政府主导型社区的治理路径探寻研究-以重庆市L社区的社会工作实践为例

•社会工作研究•

政府主导型社区的治理路径探寻研究

一以重庆市L 社区的社会工作实践为例

郭亚星，吕晓朦

(中央民族大学，北京市海淀区100081 )

[摘要]随着中国现代化和工业化的不断推进，社区建设作为中国基层社会组织治理与建设的重要组成部分，始终受到广泛

的关注。社区建设兴起背景和政府主导型社区建设研究现状也需进行梳理，而自从2006年以来，中国社会工作开始迈入职业化与 专业化的发展道路，社区工作作为社会工作的重要组成部分，在社区建设、社区治理的努力与尝试中，留下的丰富的实践经验需 要进行总结和反思，充分发挥社会工作学科理论的指导意义以及工作方法的借鉴意义，并辩证地审视其嵌入社区治理的优势与不足， 是中国社区治理不断得到突破与发展的必由之路。

[关键词]社区治理；社会工作介入；嵌入性

中图分类号：C916

文献标识码：A

随着我国社会转型与城市化的不断发展，社 区建设与治理在承接基层社会组织建设中的作用 也将不断突显。而我国现代化意义上的社区建设、社区治理历史却是格外的短暂。一方面是现代化、城市化的滚滚洪流，带来的社会结构的急剧转变 与社会的整体性变迁。另一方面是滞后的社会基 层治理与建设不足以应对这些挑战。所以，对我 国社区建设与治理的研究仍然任重道远。

社会工作兴起与发展，在介人社区治理与建 设的过程中，在理论指导与具体的实践方法上，都带来了新的启迪。其嵌人政府主导型社区建设 的经验与不足，尚需进行不断的总结，以促进我 国社区建设和治理的不断发展。

一

、

我国社区建设的发展

(一）研究背景

20世纪50年代，中国城市社会的构建，是在 计划经济下，国家通过高度集中的行政权力体系 控制着全部的经济生活、政治生活和社会生活领 域。各个企事业单位属于各级政府，城市居民属 于各个单位。单位自成一体，包揽所有成员的一

收稿日期：2017-04-15

作者简介：郭亚星（1993-)，汉族，贵州省赫章县人，中央民族大学民族学与社会学学院，在读硕士研究生，研究方向：青少年

社会工作、族群社会学。

吕晓朦（ 1993-),女，汉族，河北省石家庄人，中央民族大学民族学与社会学学院，在读硕士研究生，研究方向： 精神康复社会工作•

文章编号：YNZ214-(2017) 02-0004-07

切事务。单位作为城市的基层组织，既发挥着社 会整合的作用，又高度依附于政治体制，成为政 权组织的延伸。政府、企业和社会组织的目标高 度统一，城市社会的发展空间十分狭小。现代化 意义上的社区并没有在中国形成。

在中国现代化和工业化进程的影响下，中国 基层社会组织的治理和建设也在发生剧烈的变动。 1992年，在明确了建立社会主义市场经济体制的目 标之后，我国开始加快了“政企分开”“社企分开”、 建立现代企业制度的改革步伐。其中“社企分开” 的实质是将企业职能与社会服务、社会管理职能 相互剥离，国家统一管理和分配资源的格局被打 破，人们的需求越来越多的由多种服务形式和主 体提供，Xf 单位的依赖程度也越来越低。“单位制” 体系开始解体。

1991年5月，针对当时城市基础政权和基础 组织职能弱化，民政部从社区服务的基础上，提 出了在城市调动社会各方面的力量，共同开展“社 区建设”的工作思路。之后下发了《关于听取对“社 区建设”思路的意见的通知》，确立全国的社区

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建设试点单位，并在1991-1992年间，先后召开 了三次全国性的社区建设理论研讨会。

其后，上海、石家庄、青岛、北京、天津、重庆等城市也开始了全市性的城市管理体制改革 和社区建设工作。1998年7月，国务院正式赋予 民政部“指导社区管理工作，推动社区建设”的职能。1999年，民政部为了完善城市社区建设思路, 研究、总结适合中国国情的社区建设管理体制和 运行机制，确定了“分类指导、循序渐进、试点 引路、逐步推广”的社区建设原则，在全国17个 城市选中21个城区作为首批“社区建设实验区”，后来扩展到26个区，以期探索中国式社区建设模 式和兼具地方特色社区建设管理组织模式。社区 建设在中国逐渐兴起，并呈现出蓬勃发展的趋势。

(二）研究现状

1.政府主导型社区的概念研究

在我国，政府主导型社区虽然在我国的社区 建设中占有很大的比例，人们对这个概念也并不 算是很陌生，但是把政府主导型社区建设作为一 个单独的研究领域，在国内的理论研究界，还是 处于一个比较匮乏的阶段。笔者通过对文献资料 的查阅，发现了一些比较有代表性的定义：理论研究界大多认为，政府主导型社区的建 设是服务于政权建设论。有人从社区建设的组织 领导机制出发，认为“党委政府领导，民政部门 牵头，有关部门配合，社区居委会主办，社会力 量支持，群众广泛参与”使得社区居委会“成为 政府的一条腿或者是政府的大管家”[3];有人从现实的社区工作行政化弊端出发，认为“在很大程 度上，社区的建构是出于将城市单位制解体后模 糊的城市空间改造为标准化与清晰化的国家治理 空间的需要，而不是为了建构一个独立于国家的 的公共领域，社区参与也是为了整合民众堆政权 体制的支持”[4];有人从社区建设的推动主体来分 析，将社区视为基层治理的基础单元；而从传统 管理模式的依赖出发，有人认为社区作为中国“后 单位制”时代“中国社会的重要组织单位、最重 要的行政区划单位”，[5]承接基层党组织建设和整 合社会转型的接轨任务；李友梅认为：“在国家视 野下，社区始终是国家管理社会的基础，尽管有 时也会强调社区居民、市场力量以及民间组织参 与社区建设的必要性，但国家权力在社区中的支 配地位始终是绝对的，其他力量只扮演国家力量的附属角色，社区制和单位制没有本质的差别。”m 也有将政府主导型社区建设视为“行政导向 型”社会整合模式的一种实践，通过强化基层政 府的功能，主要运用政府及其控制的资源进行自 上而下的社会整合，并形成新政府社会m

综上所述，笔者认为政府主导型社区的定义 是：在国家视野下，由政府发起、规划和推动，通过强化基层行政管理功能，以党委政府领导、民政部门牵头、相关部门配合、社区居委会主办、其他力量参与的形式，主要运用单一的政府及其 控制的资源进行自上而下的社会整合而建构起来 的基层行政治理单元。

2. 政府主导型社区建设的研究视角

与其他类型的社区建设模式有所差异，政府 主导型社区建设虽然在理论研究的视角上存在这 不同的差异：“社区本体论”和“方法论”，两 者呈现逐步结合的趋势。但方法论的研究是政府 主导型社区建设研究的主流。

有学者将社区研究的视角划分为“本体论”和“方法论”两种[s],其中前者将社区视为一个以 社会团结为特征、具体的客观的对象来研究。后 者则将社区看成是一个多元主体互动博弈的特殊 场域和理解其他领域的“透镜”。

“本体论”的研究意义取向是认为社区建设 的目标是建立一个自主、自治、互助的共同体。有学者认为社区建设是形成“社区自治”“公民社会”的必要步骤^ [9][1°]使社区成为一个真正守望互助的 共同体[11]。

而“方法论”的研究，更多的是跳出“社区”这个具体的范畴，从城市基层管理体制改革、单

位理论、国家与社会的关系理论、治理理论等不 同视角出发[12]，弱化社区的本体意义，并将其视 为透视其他理论的一个窗口。这种研究的理论的 变化与我国政府主导型的社区建设的实践密切吻 合。社区建设提出的初衷就是为了回应中国社会 转型带来的问题，这一主题从来没有变过，而且 在国家权力视野下，仍然是政府工作的重心之一。

[13]而尤其是在政府主导型的社区建设的研究领域，这是一直没有变过的。

3. 研究评述

政府主导型社区建设的研究趋势，在国内主 要呈现这几个方向的变化：

“社区治理”理论逐渐弥补国家权力视野

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