关于内贸法律法规

关于内贸法律法规
在我省实施情况的调研情况
商务部自2003年组建以来，为建立健全统一开放、竞争有序的现代市场体系，积极适应我国加入世贸组织的新形势，有针对性地出台了许多内贸方面的法律法规，提出并逐步完善了市场流通法律体系框架，对于促进内外贸易协调发展，加快国民经济建设步伐,提升我国综合国力做出了重要的历史性贡献。

一、内贸法律法规在我省实施的基本情况
经过近几年来的运行和实际工作检验，我们体会到，商务机构的重组和内贸法律法规的实施，一是健全了内贸流通法律体系。

市场经济是法制经济，离开了法律法规的保障，市场经济就是一盘散沙。

这些内贸法律法规的相继颁布实施，填补了法律空白，适应了WTO的要求和国内市场的形势，保障了我国市场经济的健康发展，对国民经济的正常平稳运行发挥了重要作用。

二是进一步规范了市场经济秩序。

经过20多年的摸索和发展，我国市场经济在经历了先期的缺乏规范、粗放发展后，基本形成了“由治而稳”的良好局面。

这与内贸法律法规的逐步实施，对于调节市场经济运行，促进市场体系的建立和完善，深化流通体制改革等的重要作用分不开。

三是提升了商务工作的地位和影响力。

自2003年新的商务部组建以来，国务院、商务部陆续出台了多部内贸
法规、规章，使内贸工作走上有法可依的法制轨道，大大提升了商务工作的地位和影响力。

为了贯彻落实内贸各项法规、规章，围绕商务部出台的20多部法规、规章，结合陕西实际情况，我省就《二手车流通管理办法》、《酒类流通管理办法》、《拍卖管理办法》、《突发事件生活必需品应急管理办法》等规章分别制定了具体的实施细则和贯彻意见，并开设了生活必需品监测、重要生产资料监测、重点流通企业网上监测、二手车流通管理等多个监测系统，网上公开典当、拍卖等各项内贸办事程序。

通过各类监管分析、备案登记以及向同级有关行政管理部门提出行政执法建议等方式，引导交易安全有序进行，规范流通市场，促进各行业发展。

以拍卖行业管理为例，两年来，我省严格按《拍卖法》、《拍卖管理办法》、《陕西省商务厅关于贯彻实施<拍卖管理办法>的意见》和《陕西省拍卖行业2005---2010年发展规划》依法行政，全省拍卖业成交规模扩大，佣金收入增加，给国家贡献增多。

2006年，全省共举办拍卖会881场次，同比增加166场；成交总额55.54亿元，同比增长81.7%；佣金收入5534万元，增幅为5.2%；实现利润391.91万元，同比增长36.8%；上缴国家税金440.55万元，同比增长5.5%。

在省级立法方面，我们积极利用省级立法资源，认真调研，起草立法草案，提交立法计划，几年来，多次向主管省长专题汇报，向省法制办、人大法工委上报立法建议项目。

目前《陕西省酒类监督管理条例》（地方性法规）、《陕西省
畜禽屠宰管理办法》（地方性法规）已列入我省二类立法计划。

二、内贸法律法规在实施及立法上存在的几个问题
1、上下级机构不顺畅。

改革开放以来，多次的机构改革，内贸这一系统自上而下几被打乱，工作缺乏连续性、稳定性，相关资料缺失，尤其是立法建章，不但滞后，且空白很多，严重影响着内贸行业的健康发展和壮大。

机构、职能的频繁变化，使得同样是部、省商务部门安排的工作，落到市一级时就与商务局、招商局（市对外开放办公室）、工交办、供销社等市级机关（部门）都有关系，甚至分管市长都不一样。

我省西安、宝鸡、延安、榆林等地市都不同程度的存在这样的情况。

作为县一级来说，情况更是不容乐观。

有的叫商贸局、商改办；有的只是县区经贸部门的一个下属局（办）；有的是一块牌子，两个机构；个别县（区）还由商业总公司履行着商务行政职能。

机构设臵不合理，造成监管错位，一些工作难以落实，商务工作的基础薄弱。

比如酒类流通管理的落实主要靠县（区）商务主管部门，而县（区）没有专门的商务部门，无人员，无经费，所以在贯彻落实《办法》中，难免出现各种问题。

2、操作性有待提高。

商务部出台的内贸法律法规，基本涵盖了商务工作的方方面面，具有很强的指导性。

已出台的20多件部门规章，通过实践证实，凡是操作性强、设臵有行政许可证、有处罚权的都能够较好推进；凡是法律、法规都比部门规章制度容易落实；凡是多个部门联合发布的规
章也基本上能兑现。

比如拍卖管理办法、酒类流通管理办法、二手车交易管理办法、报废汽车管理办法、直销条例等这些法规、规章可操作、易落实、便执行。

但像汽车品牌销售管理办法和美容美发管理办法等既无行政许可，又不设立备案登记，更没有具体细则，落实起来难度就比较大。

比如《美容美发管理暂行办法》，无实施细则，缺乏管理手段，给行业管理带来难度，商务部门作为该行业的主要管理者，在经营者违反《美容美发管理暂行办法》时，却不是执法主体，须提请有关部门处罚。

责、权不统一，给工作造成不便。

目前，美容美发行业的管理涉及工商、质检、税务、卫生、公安、劳动、物价、商务等多个部门，由于没有统一的管理机制，各部门都按自己的职能行事，管理上漏洞较多，导致了谁都管、谁都不管、有利时管、无利时不管的混乱局面。

无手段的规章再多也只是停留在纸上，既起不到规范市场的作用，还会影响商务部门在整个行业管理中的形象。

3、缺乏执法手段和队伍。

商务工作是国民经济的重要组成部分，内贸流通涉及到第三产业的大部分领域，关系到市场稳定、食品安全等人民群众切身利益。

执法手段的弱化和执法队伍的缺乏，执法主体不明确，商务部门的“头”不好牵，这不仅使内贸法律法规难以真正实施；更重要的是，分部门执法、分段管理、按级负责的体制缺少沟通、疏于配合制约着综合执法和协调机制发挥作用，损害的将是广大人民群众的长远利益，危害的将是市场经济的良性发展。

4、行业协会组织发展不够规范。

我国的行业协会组织由于受体制机制和历史原因的影响，自上而下基本上是政府触角的延伸，缺乏自主、自律、自强意识，发展不够健全和规范。

在我们西部地区，尤其是在市、县两级，各方面重视程度普遍不够，加之因为受自身利益驱动及经济欠发达、观念落后保守等原因，行业协会组织建设相对滞后，作用发挥不好，难以履行其应有的自律、维权、协调、交流、宣传等服务职能。

三、关于内贸法律法规建设的对策建议
（一）要进一步健全完善管理体制和机制。

建议商务部能够出台相关政策，督促省、市、县三级整合机构，理顺监管职能，设立内外贸统一归口管理的商务行政机构，明确职能，保证各级商务机构的稳定和健全，避免部门过多，职责分散，防止出现“十几个部门管不了一头猪”的现象。

（二）要加快有关发展服务业和与人民生活密切相关产业监督管理的立法步伐。

尤其是餐饮业、住宿业等级评定，厨师、营业员的培训、考核、资格认定，旧货流通、物资储备、报废汽车、信用制度、商会及行业管理等方面尽快出台相关立法办法。

（三）出台一些高位阶的法律法规。

由于商务主管部门没有执法权，部门规章的效力不及，得不到工商、公安、法院等执法部门的有力支持和社会的广泛认可，不但起不到规范市场的作用，还会影响商务部门在整个行业中管理中的形象。

凡出台一个法律规章，就要考虑能不能得到落实和不折
不扣的执行。

能够设立许可，有执法权和罚则的会更容易实施和执行。

建议以后立法应尽可能考虑立高位阶的法律、条例，或者以商务部牵头，几个部门联合出台的规章。

已经出台多个规章考虑其地位重要程度也应尽快上升到国务院条例或国家立法，比如生猪定点屠宰、酒类流通、再生资源管理、美容美发、生活必需品应急管理、成品油经营管理等。

（四）要加快出台相关法律实施细则。

在制定法律法规时，应加强调查研究，广泛听取各方意见。

同时要注意与相关法律法规的衔接，避免相互冲突。

在具体法规的实施过程中，应根据形势任务需要，因地制宜，及时出台相关实施细则，明确各级各层的执法职能，以便于基层的落实和执行。

（五）要建立综合执法队伍。

执法难目前是内贸法律法规实施过程中最为普遍和严重的问题。

内贸工作涵盖面广，内容庞杂，与人民群众生产生活密切相关，如果没有切实的执法手段，市场环境难以净化，人民群众的切身利益难以保障。

目前我们主要依靠和工商、公安等部门联合执法或者委托执法来实现执法监管。

内贸监管方面多是部门规章，得不到工商、公安、法院等执法部门的有力支持和社会的广泛认可，执法难度较大。

建议可以借鉴成立城市综合执法部门的做法，尝试自上而下建立商务综合执法队伍，隶属商务部门直接领导，机构单列、人员单编、经费单拨，从组织上、物质上为依法行政提供保障和支持，从根本上解决内贸执法存在的诸多问题。

（六）要加强商务部门上下互动。

近年来随着机构的逐
步理顺，各级商务主管部门的相互联系日渐增加，但还应继续加强。

特别是要在执法方面加强经验交流，多安排组织法律法规的学习培训，相互借鉴，相互学习，共同提高，以利开创商务工作的新局面。