对中国社会养老保险隐性债务问题的思考

对中国社会养老保险隐性债务问题的思考
学院：商务学院
班级：09新闻1班
学号：2009400027
姓名：阳琴
日期：2011年12月31日
内容摘要
我国养老保险从完全的现收现付制向社会统筹与个人账户相结合的统账结合模式转轨以来，隐性债务问题一直困扰着我国养老保险的改革实践。

随着人口老龄化、寿命高龄化，中国社会养老保险由于历史原因导致的转制成本造成的隐性债务规模会越来越大。

如何解决隐性债务问题已经成为中国社会养老保险的显著问题。

关键词：养老保险隐性债务分账管理
对中国社会养老保险隐性债务问题的思考
养老保险是社会保障体系的重要组成部分, 它是国家依据一定的法律、法规确保劳动者在年老退休时, 保障其基本生活需要的制度。

随着人口老龄化、寿命高龄化，中国社会养老保险由于历史原因导致的转制成本造成的隐性债务(即“空账”)规模会越来越大。

转制成本是新旧社会养老保险制度交替中产生的。

而其在新养老保险制度实施之初就存在，即制度实施之时已经退休的人员的养老金没有个人积累，他们的养老金是由在职职工缴纳的应存入其个人账户的那部分基金暂时支付的，于是形成了所谓的“空账”。

随着人口老龄化、寿命高龄化，“空账”规模会越来越大。

一、中国社会养老保险隐性债务的现状
中国养老保险实行的是社会统筹和个人账户相结合的“统账结合”制度，这是一种现收现付加部分积累的制度。

雇主每月为员工缴纳员工本人工资的20%作为社会统筹，用于当其支付已退休人员的养老金；而参保的2.1亿员工每个月将工资的8%存于个人账户之中，以缓解未来养老压力。

但实际的情况是，由于1997年养老保险制度改革之时，政府没有承担相应的转制成本，个人账户中的资金被挪用去发放退休人员的养老金，这14年以来，个人账户一直处于空账运行状态。

国家在2005年末下发了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发36号文），首次明确提出要做实个人账户。

截至2008年底，共有天津、上海、山西、山东、河南、湖北、湖南、新疆、浙江、江苏等13个省份试点做实个人账户，但成效甚微。

截止2010年，国家也并没有出台相应的有效政策应对个人账户的空账问题。

二、社会养老保险隐性债务形成的原因
中国社会养老保险隐性债务的形成既有历史遗留方面的原因又有来自现实的阻碍。

（一）历史遗留问题
我国1993年确定了“社会统筹与个人账户相结合”的改革目标，但是，在引入个人账户之后转制成本问题很快便浮现在了人们面前。

制度转轨带来的历史债务加上统筹账户与个人账户的混账管理造成的个人账户的不断透支，使得个人账户的空账规模越来越大。

1997年中国养老保险制度的改革实行社会统筹和个人账户相结合的制度。

其目标就是在社会统筹部分实行现收现付模式，在个人账户部分实行完全基金模式的一种混合模式的养老
保险制度。

隐性债务是在现收现付筹资模式加之人口老龄化国情下产生的难题。

现收现付的实质是劳动者收入的代际转移。

但是，我国现阶段的基本国情是人口老龄化加剧，生产性人口与退休人口比例严重失调，使得在职劳动者需要供养的退休劳动者越来越多，经济负担日益沉重，现收现付制难以为继。

即使提出了社会统筹和个人账户相结合的部分积累制，但"统账结合"模式仍不能有效填补隐性债务的资金缺口，隐性债务已经严重威胁中国社会保障制度改革和发展。

1．社会统筹账户和个人账户边界不清，成为混账管理
由于现行制度都没有规定社会统筹账户与个人账户如何结合，从而导致从一开始社会统筹与个人账户的边界不清，成为“混账”。

在制度安排上为后来挪用个人账户基金留下了余地，为社会统筹基金毫无障碍地不断透支个人账户积累资金提供了方便之门。

试图回避旧体制的遗留责任，是试图通过扩大覆盖范围并通过当期收费统筹解决老职工养老资金来源，存在明显的负担转嫁问题。

直接后果是使基金筹集模式转向现收现付，待遇支付模式相应转化为以受益基准制为基础的混合模式，退休者的退休金支出来源于当期税收或投保人的缴费贡献，具有隔代转移支付的特征。

由于借用下一代人的缴费积累来养活上一代人，随着退休人员比例的大幅增加，体制内抚养率迅速提高，养老金出压力越来越大，为了保证已退休职工的养老金发放，唯一的出路只能是利用社会统筹与个人帐户混帐管理的便利，直接借用在职职工个人帐户中的资金，结果是已按规定标准缴费的所有在职职工的个人帐户都变成了空帐，偏离了最初确立的、通过建立个人帐户实施部分积累制的改革目标，也给社会经济发展带来了严重后果。

2．制度转轨成本带来的资金缺口
在我国转轨成本实际上涉及到两类人：
（1）新体制实施之前已经退休的“老人”，这些“老人”已经为国家的发展做出了自己重要的贡献，理应享有原有的养老保险待遇，并且要分享社会主义经济发展的成果，但由于他们以前没有“个人账户”的积累，这就面临着由谁支付其未来的养老金问题；
（2）“中人”，即在新体制实施时尚未退休但已经有相当年份在现收现付制下缴纳了
养老金的那一部分人。

转轨成本由两部分构成：
（1）新体制实施之前已经退休的老人应该获得的养老金总量减去将来从社会统筹可以获得的养老金总额的差额；
（2）充实“中人”以往年份的个人账户所需的金额。

“统账结合”的混合制模式下，“缺口”即转轨成本由谁负担的问题直到现在仍然没有解决，导致了一直以来个人账户被挪用来填补“缺口”，从而造成“空账”。

（二）现实阻碍因素
来自现实的阻碍因素表现在以下几个方面：
1．人口老龄化带来社保基金缺口不断扩大
目前我国男性公民的退休年龄是60岁，女干部是55岁，女工人是50岁，支付退休后养老金的年限按10年的预期设计，但事实上我国人均寿命已达到72岁，这就造成我国社保基金缴费期短，支付期长，人口老龄化导致企业缴费的人员与退休人员之比，已从上世纪90年代初10:1迅速上升到目前的3:1。

2．提前退休带来资金紧缺的问题
过低的退休年龄造成了庞大的退休职工队伍，增加了养老金的支出，为了应付支出，也不得不挪用个人账户积累的资金。

3．养老保险基金收缴困难
当前我国养老保险覆盖面仍然较低，扩大覆盖面也面临许多困难；基金收缴率不高，缴费工资基数不实；部分企业和个体劳动者为减少负担，追求利益最大化避保，不缴、少缴、拖缴职工的养老保险金，导致养老保险基金收缴困难，使得社会统筹基金不足，造成收支缺口不断扩大。

三、社会养老保险隐性债务的解决办法
政府应承担全部转制成本和隐性债务,启动一系列措施，主动承担社会责任。

（一）利用国有资产弥补基金缺口
在企业制度改革过程中，将国有资产的一定份额划分社会保障基金，这在理论上存在关
联性，实践上也有可行性。

如果养老保险改革与国有企业改革能够步调一致，公共资产划割不但能弥补养老资金缺口，而且对防止国有资产的流失也意义重大。

（二）采取多种融资方式
主要有以下几种融资方式：
1．发行国债
结合社会保障制度的发展，发行以养老保险基金为对象的中长期公共债券，可以吸收和消化沉重的保险资金债务，将隐性的政府债务显性化，有利于解决资金缺口问题，也有利于国债市场的发展和完善。

2．财政直接注入资金
即在财政总的税收收入中，按比例安排专款，定期划入养老保险专项基金，弥补政府
欠债。

（三）延迟退休
主要有以下几种延迟退休的方式：
1．提高退休年龄
退休年龄是决定养老负担水平的一个基本因素。

要解决人口老龄化所带来的巨大养老压力，提高退休年龄可以作为一项切实可行的措施加以采用，它将在一定程度上缓解公共养老金的支付压力，从而增加制度的可延续性。

提高退休年龄可分两步进行：第一步从现在到2015年，应打破女工人和女干部的身份限制，将女性的退休年龄统一为55岁；第二步从2015 年开始，把男性的退休年龄逐步从60岁提高到65岁，女性的退休年龄从55岁提高到65岁。

推迟退休年龄可以同时收到基金增收减支的效果。

在我国，退休年龄每延长一年，养老统筹基金就增收40 亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。

2．严格控制提前退休
对于提前退休者发给减额退休金，直到达到正常退休年龄再发给全额退休金。

我国现行退休年龄的规定直接导致个人工作时间在整个生命周期中的比重大幅度下降，对养老保险制度的财务可持续性构成了挑战。

发达国家的法定退休年龄一般在65岁以上，而且有逐渐延长的趋势。

另外，女性预期寿命比男性长，但比男性早退休10年或5年，这不仅造成性别上的
不平等，而且影响到女性的养老金水平。

人们受教育年限的延长，使得进入劳动力市场的起始年龄后延，也决定了劳动者的退休年龄应当延长。

（四）将社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理
在不能提高企业和个人缴费比例的前提下，政府也积极探索做实个人账户的策略，履行国家在养老保险中的财政责任。

社会统筹基金与个人账户基金分开管理是从制度上制止个人账户基金挤占挪用、做实个人账户的根本措施。

社会统筹基金管理的核心是基金及时、足额的收缴和支付，由现有社会保险经办机构统一管理。

而个人账户基金管理的核心是保值增值，如何实现其特定的安全性、收益性和流动性是其管理的主要任务，具有完全积累性质的个人账户基金应由独立的新机构进行基金的投资营运。

（五）加快个人账户基金的资本化管理运营
养老保险基金数额庞大，要维持其实际价值，不仅依靠外部支持，更依赖于自身的运营管理。

随着社会经济的发展和保险资金收支缺口的裂开，仅靠保值是远远不够的，必须逐步建立专门的基金运营机构，使资金进入金融市场，参与社会投资，在确保安全的前提下，以较低风险为代价进行运转，促进基金保值增值，通过其自我升值来弥补收支缺口。

参考文献
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