论社会保障预算立法

论社会保障预算立法
作者：伍先斌
来源：《现代企业文化·理论版》2008年第19期
摘要：社会保障预算是全面反映社会保障收支活动的预算形式，侧重于对社会保障全部收支进行细化管理，使政府及公民对社会保障收支情况有全面和完整的了解。

文章在明确社会保障预算一般意义的基础上，分析了我国社会保障预算立法的必要性，并对社会保障预算法律制度的建立提出展望。

关键词：社会保障预算；立法；社会保障资金
一、社会保障预算的一般意义
人们从一般意义上认为，社会保障预算是国家以法律和行政性手段筹集并管理的社会保障收入及用此项收入安排支出的特定预算。

它是国家用来反映、管理、监督社会保障收支活动及养老、失业等各项社会保障基金结余投资运营活动的重要工具，直接体现收入公平分配、稳定经济和社会的职能，发挥国家预算的整体调控功能。

随着经济的发展，政府用于社会保障事业的资金也要随之增长，将这些资金从政府公共支出预算中单列出来，在社会保障预算中进行全面反映，有利于将社会保障业务管理和社会保障资金管理相对分离开来，保证社会保障资金专款专用，改变社会保障分散决策、分散筹资、分散支付的管理体制，有利于社会保障制度的完善和发展。

社会保障预算区别于其他政府预算的特点有：首先，收支内容的规定性。

社会保障收入主要来源于社会保障税(费)和经常预算的拨款，社会保障支出只用于社会保险、社会福利和社会救助等；其次，收支形式的强制性、返还性。

预算的编制、执行和决算全过程都是按照法律来执行，体现了强制性。

返还性是指国家对劳动者缴纳的社会保险费以养老金、失业金、救济金等多种形式返还给劳动者；最后，收支结余的保值增值性。

社会保障资金不仅要保值，而且要不断增值。

对于社会保障预算而言，一般的国家都规定不列赤字，结余要用于投资，这是社会保障预算不同于其他预算的特殊要求。

社会保障预算的作用机理主要表现在明确社会保障收支内容、促进社会保障事业的发展、加强社会保障资金的管理、促进国民经济的稳定增长和调节社会公平等方面。

二、我国社会保障预算制度建设掠影
从我国社会保障预算制度建设的历史看出社会保障预算法制化的重要性。

中国社会保障预算的变化过程可分为三个阶段：改革前、改革后至1997年、1998年以后的社会保障预算。

1．改革开放前（1949～1985年）的社会保障预算。

从建国到改革前，我国的社会保障是企业保障和国家保障，其支出主要由两部分组成，一是职工和退休人员的劳动保险福利费，二是社会特殊困难群体的抚恤和社会福利救济。

此阶段的社会保障预算只包括社会救济和社会福利，现代意义上的社会保障制度刚刚开始摸索尝试。

2．改革初期（1986～1997年)中国社会保障预算的变化。

这一时期我国的社会保障总体上仍然维系着企业保障的体系，新的社会保障体系逐步探索但没有完全取代旧体系，大部分社会保障是由企业和单位支付的，还没有真正意义上的社会保障预算，无法通过国家预算了解整个社会保障资金收入总额以及来自于一般税收和社会保险费的社会保障资金数额分别是多少；而没有收入来源的社会保障支出在财政预算上列了许许多多，零散纷乱且调整频繁，体现出明显的过渡特征。

3．1998年以后的社会保障预算。

这一阶段的社会保障资金来源发生了根本性变化，由单一的财政支付改变为财政和社会保险缴费两大渠道，企业保障真正转向社会保障。

政府从一般税收中安排的社会保障支付主要有三大类；抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费和社会保障补助支出。

而养老、失业、工伤、生育四大社会保险体系由社会保险基金支付。

即1998年以后的社会保障预算基本上形成了两大板块的格局：政府一般预算中的社会保障项目预算和预算外的社会保险收支。

三、社会保障预算的立法问题
（一）社会保障预算立法的必要性
1．从战略高度看，市场经济是法治经济，一切经济活动既要市场化，又要法制化。

健全、完善的社会保障法律制度是市场经济不可缺少的维系机制，它不仅为社会成员提供基本的生存保障和较为稳定的社会环境，而且能够为国家的经济发展提供一定的资金来源。

社会主义市场经济体制的运行，不仅要求市场竞争和政府调控，也需要规范完备的法律制度来保证。

社会保障预算法律制度就是其中一项重要的内容。

2．从微观层面看，提高社会保障基金管理水平，规范社会保障基金的收支管理必须加强社会保障预算的法制化。

目前，有些地方政府公务人员职业道德匮乏，滥用公共权力“寻租”，严重影响政府的信誉。

2006年爆出的上海市巨额社保资金被挪用事件再一次警示我们，如何
建立社保基金征缴、管理、发放的科学运营模式，如何建立有效的法律惩戒机制和公众监督机制，成为中国社保的燃眉之急。

3．从社会保障运行看，要优先建立健全社会保障收支法规。

中国是人口众多的国家，社会保障资金始终是问题的核心。

从社会保障基金的征收来看，必须提高企业为其员工缴费的法律意识，认识到替员工缴费是法律义务；对个人来说，参加社会保险是公民享有的一项权利。

从社会保障基金的支付来看，我们面临的最重要的任务是实现社会保障基金的保值增值。

如果不能实现社会保障基金安全支付，不仅危害社会保障体系的运营，更影响到社会稳定。

4．社会保障预算是国家预算的组成部分。

我国虽然制定出了国家预算法，也提到了社会保障预算是它的重要组成部分，而对于社会保障预算法的具体细则没有规定。

为完善国家预算法律体系，有必要遵循国家预算的要求及国家预算总则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任等要求，制定社会保障预算法律。

此外社会保降预算不能完全等同于国家预算。

有关社会保障资金的收支科目、基金投资运作等都是社会保障所特有的内容，因此社会保障预算具有相对独立性，应独立立法。

（二）我国社会保障预算的立法展望
1．社会保障预算构建的目标。

建立社会保障预算的总体目标是：逐步建立起以社会保障税或费为主要收入来源，各项社会保障基金得到全面反映，收支管理及社会保障基金投资运营活动规范化，各项政策措施完整配套的社会保障体系。

为此需要把分散在各部门管理的社会保障基金收支活动和由政府公共预算安排的社会保障收支活动合为一体，建立起与公共财政框架相配套的、相对独立的社会保障预算，全面反映社会保障基金收支运营情况，并对社会保障事业发展的资金供求作出全面统一的安排。

2．我国社会保障预算法律制度建立的思路
（1）实现政事分离。

首先，政府行政管理部门与社保基金管理部门要脱钩分离，无论在机构、人员、基金、管理费用上，还是在业务上，都不能再保持过去那种从属关系，要坚持和帮助基金管理机构成为独立、有真正经营管理权的法人单位。

其次，政府要通过政策制定和推动立法的途径，明确对社会保障基金管理的指导和监督职责。

最后，政府主管部门要根据社保制度改革的目标，推动社保基金管理机构的发育和成熟，并通过立法和政策规范基金管理机构的运作。

（2）实现社会保障管理体制的统一。

首先，统一管理。

管理上的统一需要组织机构的健全和职责关系的理顺，还需要有现代的技术设备和高素质的人才做保证，这是改革的主攻方向。

要进一步扩大社会保险覆盖面，并提高征缴率；要考虑如何使社会保险基金，特别是个人帐户积累基金通过投资运作实现保值增值。

其次，统一资金。

就社会保险基金而言，应当由专
门的机构统一管理、统一运营，有条件的还应实行统一的个人帐号。

在统一的社会保险基金中，各社会保险项目的基金可分别设帐，但基金在项目之间应能够融通。

在实行了省级统筹后，资金应在省级统一运作，消除基金切割、缺乏调剂的状况。

最后，统一制度和政策。

养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险制度，应在全国范围内分别实现统一。

社会保险项目的政策规定，要相互平衡、相互协调，同时界定清楚，改变相互包容的状况。

（3）科学地确立社会保障预算编制的总体目标和模式。

从国际惯例和我国的国情来看，可采取一揽子社会保障预算的编制方案，即社会保障基金预算+政府公共预算中安排的社会保障支出+社会筹集资金+社保事业单位的收入。

（4）要确立社会保障预算在预算体系中的地位。

社会保障预算是由政府编制的反映社会保障收支规模、结构和变化情况的计划，它既不是经常预算，也不是投资预算，而是特种预算，与经济性预算、投资预算密切相关。

改进与完善现行的复式预算体系是建立社会保障预算的重要条件。

（5）开征社会保险税。

建立健全社会保障预算法制要求尽快以税的形式征收社会保险费。

社会保险税的征收应由地方税务部门负责，各项社会保险税直接进入国库，再划转到财政社保专户，为建立社会保障预算创造必要的条件。

要健全社会保障预算执行的监督制度，同时要加强社会保障法制建设，主要包括制定《社会保障税法》、《社会保障预算法》等法律法规，加其宏观调控能力。

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