小城镇控制性详细规划的开发强度控制探析-以议堂镇控规为例

小城镇控制性详细(xiángxì)规划的开发强度控制(kòngzhì)探讨(tàntǎo)
——以邳州市议堂镇控制性详细(xiángxì)规
划为例
摘要(zhāiyào)：《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中将镇一级的控制性详细规划的地位提升至与城市控详同等的地位，进一步规范了镇控规编制工作。

开发强度控制作为控制性详细规划的核心，是控规编制的技术重点和难点。

本文以议堂镇控制性详细规划编制为例，分析小城镇控规编制的特殊要求和一些解决的技术方法，深入探讨如何在规划编制过程中满足其开发强度的要求，建立小城镇开发强度控制的方法。

关键字：小城镇控制性详细规划；开发强度；议堂镇；
一、引言
“小城镇与大中小城市协调发展”是我国城镇化道路的鲜明特色。

发展小城镇是推动城镇化的重要途径。

20世纪90年代以来，我国处于城镇化快速发展的阶段。

2007年底，我国城镇人口5.94亿人，城镇化水平44.9%，并已初步形成以大城市为中心，中小城市为骨干，小城镇为基础的多层次的城镇体系。

小城镇建设迅猛发展同时，其建设面积随着经济发展和城市化进程加快而迅速增长，伴随着空间布局不合理、交通拥挤、环境恶化等不少问题，因此解决小城镇建设用地规模过度扩张的问题己经到了刻不容缓的时刻，推动小城镇的健康，可持续发展显得尤为重要。

小城镇建设，规划是龙头。

解决好小城镇的建设问题，首先要解决好小城镇的规划问题。

自2008 年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》正式颁布实施以来，控制性详细规划的法律地位得到了提升，是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法律依据，是小城镇建设管理最主要的法定依据。

《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中将镇一级的控制性详细规划的地位提升至与城市控详同等的高度，进一步规范了镇控规编制工作。

小城镇控制性详细规划主要以小城镇总体规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，强化规划控制功能，指导修建性详细规划的编制。

小城镇控规的编制一方面有助于完善从宏观与微观、整体与局部的双重属性层面，对小城镇的规划建设环节的分层次管理，保证小城镇规划体系的完整性；另一方面小城镇控详能进一步细化所要进行规划管理的内容，保障规划编制、规划管理以及小城镇土地开发建设的有机衔接，实现规划目标，推进小城镇形成良好的空间形态。

开发强度控制是控制性详细规划的核心内容，与规划管理和开发建设密切相关，土地开发强度高低很大程度上影响和决定未来土地开发的收益，突出城镇规划中各个利益主体的关系。

因此，怎样对开发强度进行控制，以此指导单元地块容积率的确定成为小城镇控规编制的难点和重点。

二、研究背景
2.1当前小城镇开发强度控制存在的问题
土地开发强度是指“单位面积土地上所投入资金的数量，直观地说就是在单位基地上建造多少面积的建筑。

”当前，控规层面下的城市开发强度分级是一个新的研究领域，也是在传统规划价值观与规划编制技术层面的创新，具有一定的实践意义。

但在国内相关研究中，主要是针对于大中城市，对小城镇的开发强度分级研究尚属空白；此
外，小城镇开发建设往往基于市场经济的需求，以追求高效率的土地开发和刺激经济增长为目标导向，往往使小城镇的控规编制中开发强度控制成为个别利益群体急功利润的技术手段，丧失社会公平性原则；第三，当前控规开发强度的确定过程不科学、不严谨，规划人员往往采用经验数值确定控制指标，对经济、现状等方面的影响因素分析不全面，以至于所确定的开发强度控制没有针对性，不能发挥本身应具备的作用。

造成当前开发强度控制种种问题的原因(yu ány īn)往往是由于控规编制缺乏合理的开发强度分配依据，因此(y īnc ǐ)，有必要对小城镇整体开发(k āif ā)强度(qi ángd ù)的分级进行研究(y ánji ū)，探讨小城镇建设强度控制方法。

2.2小城镇开发强度控制因素
大体上对小城镇土地开发强度的控制的影响因素分为两类：主导因素和修正因素。

主导因素是指对城市建设均产生影响，具有普遍性的影响因素，主要是区位因素，包括现状开发强度、基础设施完善度、商业集聚度、交通通达度、公交便利度、对外交通便利度、绿地条件、景观质量、人口密度等因素；修正因素指针对某些特定区域产生的影响因素，对城市整体而言不具有普遍性。

主要包括生态环境、规划决策、政策因素、安全等限制型影响因素。

控规全覆盖下的强度区划，对于营造城市的空间形态，营造城市整体环境起到了重要作用。

我国小城镇量大面广，不同地区小城镇自然环境、生产条件、风俗习惯，经济社会发展差别很大，小城镇开发强度空间分布的影响因素往往因城镇发展的具体现状和和发展特征不同而变化，因此，就影响因素的选择而言，要充分考虑其实际的操作性和可取性。

三、研究对象 议堂镇位于邳州市西南部，距邳州市区不足5公里。

，南北长9公里。

东接新河镇、运河镇，北以老彭河为界，与赵墩镇相邻，西与碾庄镇相连，南以房亭河为界，与土山、八路隔河相望，被誉为邳州市南大门。

交通 条件 服务 条件 环境 条件 现状开发强度因素 主导因素 修正因素 景观 生态 因素 条件 历史 政策 因素 人口 密度 分布 土地开发强度分级评定
议堂镇地势西高东低，中部有邳睢公路横亘东北西南，交通方便。

议堂镇现下辖1个居委会，11个行政村，65个自然村，议堂镇镇域在册总人口37427人，其中农村人口
33036人。

劳动力人口20972人，其中从事第一产业(dì yī chǎn yè)的劳动力11071人，从事第二产业的劳动力4691人，从事第三产业的劳动力5210人。

议堂镇历史悠久，人杰地灵，文化源远流长，气候温暖(wēnnuǎn)湿润，景色宜人，
图1 议堂镇区位图具有浓郁(nónɡ yù)的地方特色。

3.1项目(xiàngmù)范围
根据《邳州市议堂镇总体规划（2010－2030年）》规定的镇区规划区范围，是城镇建设用地的范围。

本次控制性详细规划范围包含在总体规划所确定镇用地范围以内，根据城镇近期实施(shíshī)建设区的范围进行局部调整。

具体范围界线为东至昌运路（规划），南至人民路（规划），西至规划的武靖路，北至中兴路（规划），用地面积总计254.36公顷。

3.2现状分析
1）土地现状：议堂镇土地总面积57.00平方公里，其中：农业用地总面积56140.5亩，占总面积的65.7%，用地面积1.5平方公里，占总面积的2.6%，村庄建设用地面积4.9平方公里，占总面积的8.5%，其它用地面积13.17平方公里，占总面积的23.2%。

2）气候条件：议堂镇属典型的北温带季风气候，四季分明，常年主导风向东南风、东北风，常年平均气温12.5度，最高气温39.8度。

最低温度零下11度，最大冻土层20cm，年平均降水量为646.3mm，最高达1021.9mm，全年无霜日223天雪日41天，平均日照251天。

3）交通现状：对外公路：连徐高速、枣泗路、苍宿路。

连徐高速为东西走向，西往徐州市，东至连云港，道路等级为高级，柏油路面宽30米，经过本镇的长度为9.7公里，在镇区南面有出入口。

枣泗路为南北走向，为枣庄至泗洪，道路等级为高级，柏油路面宽8米，经过本镇的长度为4公里。

苍宿路为偏南北走向，为苍山至宿迁，道路等级为高级，混凝土路面宽9米，经过本镇的长度为7公里。

镇域内现有道路：议土路、土赵路、议许路、议沙路、议薛路、议朱路、黄迭路、议庄路、议恭路、柳园路、虎丘路、中心街、振兴路、新兴路、民主路、百川路。

4）经济发展：2004年全镇国内生产总值18976万元，其中第一产业占29.6%，第二产业占36.8%，第三产业占33.6%。

农民人均纯收入3934元，财政收入628万元，财政支出1049万元，城镇居民储蓄余额3554万元，人均居民储蓄余额949.58元/人。

议堂镇经济农业——设施农业、育种配置和高标准农业等是议堂农业典型。

工业是议堂镇目前的主要经济支柱产业。

5）空间布局：由于交通和自然条件的影响，议堂镇区用地发展以现状建设用地为基础，近期沿邳睢路两侧向市区方向发展为主，远期邳睢路两侧纵深方向发展为主。

结合现状既有城镇发展形态与走势，以及可利用土地资源的影响，采取组团式规划结构。

整个结构为“三心、两轴、五组团城镇布局结构。

三心：老镇集贸中心、新建居住区的两个组团商业中心。

二轴：十字形城镇发展主轴，以东西向邳睢路为城镇横向发展主轴；
以南北向迎宾路为城镇纵向的发展副轴。

五片区：一个城镇工业区，一个城镇文体医疗服务区，一个城镇商办区，两个城镇居住片区。

图2 议堂镇土地利用规划图
图3议堂镇规划结构图
3.3 现状综合(zōnghé)评价
优势：（1）区位优越，交通便利；（2）环境优势明显，在周边地区异常突出与珍贵(zhēnguì)；（3）劳动力资源充足；
挑战：（1）土地(tǔdì)资源相对紧张；（2）开发与资源、环境保护冲突大；（3）现状绿地、水系未内充分利用；（4）全镇公共服务性的城镇中心以及综合性服务设施缺乏；
（5）基础设施(jī chǔ shè shī)分散，系统性不强。

四、研究(yánjiū)方法
本次研究以邳州市议堂镇现状实地调研为基础，发现影响邳州市议堂镇开发强度空间分布的影响因素主要包括以下五个方面，分别是现状交通条件、现状开发强度、基础设施容量、生态景观条件及人口密度分布因素。

本次研究采用因子分析法，对每块用地强度开发的影响进行逐项计分，再乘以权重，可以确定议堂镇适宜的强度总量，提出开发强度区划等级。

通过分析探讨，促进议堂总体强度控制目标由上而下的层层衔接及具体落实，以期在有限的发展强度下，控制议堂镇建设速度，提高议堂镇建设质量，促进议堂镇集约式发展，提高人居环境质量，减少交通压力，推动议堂镇健康可持续发展。

设定议堂镇土地开发强度主导因素评定为M，M与公共服务设施条件A，现状开发强度B，交通条件C三个因子有关。

M=xA+yB+Zc，x、y、z是三项因子的权重。

本研究认为这三个因素对于土地强度开发所起的影响是近似的。

但现状开发强度由于涉及土地拆迁的经济成本，对于土地开发强度的影响较大，故所占权重较重。

故x、y、z值分别取0.3、0.4、0.3，则M=0.3A+0.4B+0.3C。

设定议堂镇土地开发强度修正因素评定为N，N与生态景观条件D和人口密度分布条件E两个因子有关，E=pD+qE，p、q为两项因子的权重。

本研究认为服务条件对于议堂镇土地开发强度分区所起的影响因素较大，故p、q值分别为0.6、0.4，则N=0.6D+0.4E.
设定议堂镇土地开发强度总量为S，则S=mM+Nn，本研究认为主导因素对土地开发强度的影响是毋庸置疑的，故m、n分别取值2/3，1/3，则
S=2/3(0.3A+0.4B+0.3C)+1/3(0.6D+0.4E)。

根据议堂镇土地开发强度量评定的分值，可以得出议堂镇未来规划的适宜性建设强度分区。

4.1议堂镇公共服务设施(shèshī)条件(tiáojiàn)
一般来说，小城镇较高的开发强度也需要较好的基础设施条件(tiáojiàn)作为支撑。

而小城镇公共服务设施(shèshī)的内容与规模更在一定程度(chéngdù)上反映出城镇的性质、物质生活、文化生活水平与文明程度。

小城镇公共服务设施是为小城镇居住小区和住宅组群居民服务，独建或合建配置的配套公共建筑和设施，主要分为行政管理、教育科技、文化娱乐、医疗卫生、商业金融、集市贸易和其他等7项。

议堂镇主要的公共服务设施均建在议堂镇区。

主要项目有：各项行政管理机构、银行、邮政局、电信局、文化中心、集贸市场、商场、医院、中心小学幼儿园以及其他服务设施。

本研究按照小城镇公共设施分级配置（一般将其分为三级：镇级、居住小区级和住宅组群级），根据议堂镇现状公共服务基础设施建成现状，确定因子A的三级评价标准，分别为5、3、1分。

1 分表示住宅组群级公共服务设施，人口规模为五千人以下，3分表示居住小区级公共服务设施，人口规模为五千——1万人，5分表示镇级公共服务设施，人口规模为1万人以上。

基于给出的权重值，所以将议堂镇以住宅组群级公共服务设施为主的地块赋值0.3，将以居住小区级公共服务设施为主的地块赋值0.9，将镇级公共服务设施为主的地块赋值1.5。

图4议堂镇公共设施因子评定图
4.2议堂镇现状开发强度
城镇现状开发强度对规划的开发强度容量有重大影响。

根据议堂镇控规范围的现状开发强度，将因子B分成3个等级：低开发强度（容积率0-1）、中等开发强度（容积率1-2）、高开发强度（容积率>2），分别赋值1、3、5分。

基于给出的权重值，所以将议堂镇低开发强度的地块赋值为0.4，将中等开发强度的地块赋值 1.2，将高开发强度的地块赋值为
1.2。

4.3议堂镇交通(jiāotōng)因子
城镇(chéngzhèn)的发展首先依赖于交通，应积极(jījí)发挥道路交通对本地经济社会发展和土地开发的引导和控制作用。

交通(jiāotōng)条件作为(zuòwéi)衡量城镇用地价值的基本标准之一。

临近城镇道路的用地比不临近城镇道路的用地更具开发性，因此把议堂镇现状用地的交通条件因子C划分3个等级。

分别为临近城镇重要道路用地、临近城镇一般道路的用地及不临近城镇道路的用地。

分别赋值5、3、1。

基于给出的权重值，结合议堂镇用地编号图，将其细化，把临近主要道路的地块赋值为 1.5，将临近城镇一般道路的地块赋值为0.9，将不临近城镇道路的地块赋值为0.3。

4.4城镇景观环境因子
议堂镇区滨水而居、绿网成林、环境优美，通过富有创意的城市设计，对划定的各类景观风貌片区、景观节点和景观轴线予以控制，创造议堂镇区高品质的人居环境。

根据议堂城镇各功能分区特点，城镇的景观系统总体布局包括“一带一轴、二心八节点”。

“一带”为议堂生态风光带。

规划控制要体现生态性和亲水性的原则。

尊重河流
自然形状，采用生态驳岸。

依据临近用地的性质打造不同内容的滨水景观，打造集文化、休闲、展示等多种功能为一体的亲水景观带。

“一轴”为城镇景观主轴，位于镇区迎宾路，是城镇最繁荣和活力的景观轴线。

“二心”---核心景观节点位于邳睢路和议新路交汇的城镇入口景观节点和位于邳睢路和迎宾路的镇区中心的景观节点；“八点”---一般景观节点镇区共分布8处，分别位于各个片区交汇处。

结合片区中心的建设，形成各具特色的景观节点。

综合以上要素，将因子D为三个等级：重点景观区、次要景观区和一般景观区。

分别打分为 4 分、3分和 1 分。

基于(jīyú)给出的权重值，结合议堂镇用地编号图，将其细化，把位于重点(zhòngdiǎn)景观区的地块赋值为3.0，将位于(wèiyú)次要景观区的地块赋值为1.8，将位于一般(yībān)景观区赋值为0.6。

4.5城镇人口密度(mìdù)分布因子
纵观议堂镇土地开发强度分布，还受到人口密度分布因素的的影响。

人口增长与空间分布是影响城镇长远发展的重要因素，而人口密度是反映人口分布的重要指标。

一定程度上土地开发强度与人口密度成线性正相关关系。

即土地开发强度越大，人口密度就越大，表现在对居住建筑规模和相应配套设施规模上。

人口过度集中，同时未达到相应的土地开发建设量，对城市或区域是超负荷运转而不利于城市的可持续发展。

此外，对城镇发展的战略性规划目标的要求，而保证土地开发建设量，根据现状人口分布和规划的居住用地情况，采取控制该地区人口密度的措施。

因此将因子E分为3等级，分布表示人口密度低、中、高，分别赋值1、3、5分。

基于给出的权重值，所以 YT-01 赋值为1.2，将YT-02 赋值为1.2，将YT-03 赋值为1.2，将 YT-04 赋值为1.2，将 YT-05 赋值为2.0，将 YT-06 赋值为1.2，将 YT-07 赋值为2.0，将YT-08赋值为1.2，将YT-09 赋值为1.2，将YT-10赋值为0.4，将YT-11 赋值为0.4，将YT-12赋值0.4。

五、议堂镇建设开发强度(qiángdù)综合评定
根据(gēnjù)S=2/3(0.3A+0.4B+0.3C)+1/3(0.6D+0.4E)的计算方法，可以(kěyǐ)得出综合了议堂镇
每块现状(xiànzhuàng)土地的公共服务(fúwù)设施条件、交通条件、现状开发强度、景观环境条件、人口密度分布条件各项因子的综合评定图。

在这张评定图上，分值越低表示该地区建设强度越低，分值越高表示该地区建设强度越高。

图4议堂镇开发强度综合评定图
为使评定结果更明确，本研究将议堂镇建设开发强度综合评定值最终划分为3个区间，即综合评定值（1-3）、综合评定值（3-4）、综合评定值（4-5）。

针对的发展特点，对最终形成议堂镇开发强度分区。

议堂镇建立的三级开发强度，其开发强度依次递减，综合评定值（1-3）为三级强度控制区、综合评定值（3-4）二级强度控制区、综合评定值（4-5）为三级强度控制区，将建设量在各个强度区划范围内实施合理的分配。

建立强度区划等级之后，确定每个级别的不同用地类型的基准容积率，以其为基准，指导单元地块的容积率，结合《江苏省城市规划技术管理规定》，进一步确定不同用地性质的地块容积率。

管理单元基准容积率一览表
指标类型用地类型强度一区强度二区强度三区
基准容积率
居住用地 2.0 1.5 1.2 商业用地 3.0 2.5 2.0 行政办公用地 2.5 2.0 1.5 文体教育用地 2.0 1.4 0.8
根据(g ēnj ù)议堂镇现状用地调查，进行初步方案设计，根据空间形态健康发展，在强度控制(k òngzh ì)分区下指导单元(d ānyu án)地块的地块容积率，具体(j ùt ǐ)设置(sh èzh ì)住宅容积率控制在1.2-2.0，建筑密度控制在26%以下，行政办公设施容积率控制在2.0-2.5，建筑密度控制在35%以下，商业设施容积率控制在 2.5-3.0，密度控制在30-50%，绿地率20%-30%。

教育机构设施容积率控制在0.8-1.0，建筑密度控制在30%以下，绿地率35%以上。

六、结语
城镇土地开发强度分区控制是当前城市规划领域研究的重点课题和热点课题，它在城镇规划发展过程中担负着重要的作用，尤其是对控制性详细规划而言。

控规编制特点和法律地位，以及其在城镇规划管理当中所承担的作用，使城镇建设强度分区控制变得非常有意义。

本文以议堂镇强度区划的分配等级时，通过影响未来城镇开发强度的各因素进行分 析，解析各个因素对单元开发强度形成的影响方式和重要程度，并通过因子分析法，对每块用地的条件进行逐项计分，再乘以权重，得出每个地块的分数，得出议堂镇开发强度综合评定值，以此指导单元地块容积率的确定，推动议堂镇各项资源的合理布局，构建协调、健康可持续的空间发展格局。

内容总结 （1）小城镇控制性详细规划的开发强度控制探讨 ——以邳州市议堂镇控制性详细规划为例 摘要：《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中将镇一级的控制性详细规划的地位提升至与城市控详同等的地位，进一步规范了镇控规编制工作 （2）二轴： 十字形城镇发展主轴，以东西向邳睢路为城镇横向 发展主轴 地块编号 YT-03、YT-
04、YT-05、
YT-06 YT-09、YT-10、YT-11、YT-12 YT-01、YT-02、YT-07、YT-08
图5议堂镇建筑强度控制图 图6议堂镇建筑高度控制图。