浅议公共部门与公共产品和服务的供给

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作者简介郑学美,女,云南鹤庆人,中共大理州委党校讲师。

研究方向农村经济。

当前,中国正处于改革开放的攻坚阶段,转型是这一阶段中国经济社会发展的最大特征。

在转型期,以政府等公共机构为主体的公共部门在市场经济中如何定位,公共部门职能该如何转变,更好地向全社会提供公共产品和公共服务等一系列问题亟待研究和解决。

胡锦涛同志在十七大报告中谈到实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求时明确提出:“政府提供基本公共服务的能力要明显增强”。

这就意味着在构建社会主义和谐社会的大背景、大格局下,公共部门对公共产品和服务的供给问题也必将成为构建社会主义和谐社会、奔向全面小康进程中一个亟待解决的问题。

一、公共部门在公共产品和服务提供上失灵、失效的表现
一般来说,在市场经济国家,公共部门是为了弥补市场在公共产品和公共服务供给上的缺陷或不足而出现的,是专门为提供公共服务而存在的。

它不同于一般的经济部门,它首先需要确保的是公平公益的社会目标,但它同时又具有行政性和垄断性特点,这必然导致由于畸形市场化而出现政府在公共领域的失灵和失效现象,最终导致公共资源浪费,公共需求得不到满足,无法实现真正的公益目标。

1、公共部门目标错位,造成公共资源浪费,社会
福利损失。

在转轨时期的中国,由于政府控制了大量的资源收益,这些资源收益本身与公共需求无关,公
共需求也不决定税收,加上公共需求的信息由于与公共供给之间存在无数的行政层级而难以直接传递到公共部门的供给机构,所以,市场机制下需求决定供给的供求调节机制作用无法实现,现实的情况是公共服务的供给决定需求,公众只能无条件接受,处于没有发言权和选择权的弱势地位,结果造成公共需求长期受压抑。

正是由于公共部门在公共服务的提供方面处于特权地位,可以不受来自公共需求的制约,而导致公共部门不以公共需求为主,而以追逐部门或个人利益最大化为主要目标,其结果是损害公众利益,无法满足社会公平和公益性目标的实现。

2、缺乏公共需求对于公共供给的决定机制和信
息反馈机制,公共部门无法做到公共资源的合理配置。

供给决定需求的现实情况下,供给能否满足需求,满足到什么程度,取决于公共部门必须了解真实的公共需求是什么、最为迫切的公共需求在哪里。

在现实中,一些地方政府经常将公共资源用于
“形象工程”、“政绩工程”、“首长工程”和一些能够不断带来新税费的项目,实行的是对上级负责而非对公众负责的行为目标导向,真正关系民生发展的、不赚钱的基础设施项目由于不能带来部门利益而无人问津,真正的公共需求由于资源的挤占而得不到满足,造成社会资源配置严重不当。

最为恶劣的是公共部门的这种可以不将钱花在最为需要的地方的特权还会导致有些公共部门权力的过度膨胀,有些公共部门职能相对萎缩,还有的部门直接放弃了自身的基本公共职能而转向追寻部门自身利益最大化,甚至转向要求从私人部门的
浅议公共部门与公共产品和服务的供给
郑学美
(中共大理州委党校,云南
大理
671000)
摘
要:公共部门在公共产品和服务的供给上由于过多依赖行政垄断而产生失灵失效,导致社
会福利的损失,为此,有必要对公共部门边界和公共产品及服务性质作出合理界定,以确定有针对性的供给方式。

关键词:公共部门;公共产品和服务;供给中图分类号:D630.1
文献标识码:A
文章编号:1671-2994(2008)01-0144-03
中共云南省委党校学报
The Journal of Yunnan Prov incial Committee School of the CPC
2008年2月第9卷第1期
Feb,2008Vol.9N o.1
:2007-12-1::144
商业交易中获取利益,产生“逆寻租”——
—公共部门以维护社会公共利益为名义,凭借行政权力,运用行政手段获取部门利益,通过“以权换钱”将公共权力部门化甚至个人化。

3、公共部门职能利益化,严重影响了公共部门提供公共服务职能作用的发挥。

一些公共部门背离了行政部门对公共服务提供监管的基本理念和原则,继续运用行政职权以种种方式扩大和维护审批权限,在制定宏观政策时设立不必要的准入壁垒,直接干预公共产品和服务的价格,亲自指定公共服务经营主体和经营范围,与市场主体共谋形成利益共同体等。

这些行为极大地妨碍了公共资源的合理流动和优化配置。

另外,一些公共部门对不该管的事管的过多过细,该负责处理的事又发生行政不作为或作为不得力的情况,导致引发社会矛盾,削弱了政府的公信力,公共职能难以有效发挥。

4、公共部门畸形市场化下的企业获利倾向,导致公共服务水平和质量下降。

随着改革开放的深入,公共部门不可避免地卷入市场化浪潮,部分公共产品和服务的市场化供给已成为社会发展的一大趋势。

然而在市场化的冲击下,一些公共部门不同程度地追求利润最大化,而其公益性特点又决定了公共部门不能完全市场化,依然是垄断主导型行为,存在行政壁垒。

这种市场化的逐利行为导致腐败、设租、寻租行为盛行,市场机制又无法制约来自垄断性的公共部门的这种行为,政府部门也缺乏相应的规章制度来监管这些公共部门,必然导致畸形市场化,使已市场化的公共服务项目出现服务水平和质量下降的问题,在有限资源的约束条件下进一步减弱了公共需求的实际供给能力,加剧了公共服务的供给不足。

二、造成公共部门公共产品和服务供给失灵的原因分析
1、公共部门权力界定不清,公共产品性质划分不准。

一般来说,公共产品和私人产品的性质区分就可以基本决定公共部门的边界,然而,在现实中却存在公私混和、提供私人产品的公共部门和提供公共产品和服务的私人部门混搅不清,这样,就产生了公共部门权力边界的模糊性和可变性。

一些公共部门的利润最大化目标严重影响公共需求的满足,而从实际上大大缩小了公共部门的实际边界;而一些部门在过多考虑部门获利的情况下提供的公共服务,对于公众来说,则会产生负效应。

公共部门的行为产生的不同效应,又主要取决于公共产品和服务性质划分的准确性,公共服务职能提供的公共产品只有根据所具有的非排他性和非竞争性程度来进行准确界定,才能明确各类公共产品和服务的供给主体,从而确定公共部门的合理权力边界,否则,就会导致上述分析中所提到的公共部门一统天下,没有确定应有的目标管理和监管规则,供给决定需求,无法真正解决用来满足社会公共需求的资源浪费和社会福利损失,从而导致公共服务供给失灵失效的问题。

2、地方政府在提供公共服务方面观念转变不到位。

一些地方政府在提供公共服务方面,在思想观念上不适应现实的需要,还固守着公共领域的市场失灵只能单纯依靠公共部门以行政计划手段来解决的旧观念,全面否定公共服务供给的市场化,对公共产品的生产不加区别地一味排私,唯恐丧失手中的公权,不顾公共资源的浪费以公权最大化、部门利益最大化代替了社会福利最大化。

3、法律法规不健全、政府职能错位导致监管不到位。

公共部门提供公共服务的动机在于实现社会福利的最大化。

但往往由于政府职能的错位,该管的纯粹公共产品和服务提供方面管不好,效率不高、质量不好;而不该管的、该由市场采用竞争机制提供的准公共产品和服务又管得过多过细;该作为时不作为、不该作为时乱作为的现象时有发生。

这种公共部门职能的定位不清势必会引发一些社会矛盾,使其行为偏离目标导向,损害公共福利。

而政府的这种行为方式又是根源于其拥有的行政垄断权力,行政垄断虽然能更为直接而迅速地调动社会资源实现公共管理意图,但也不可避免地扩充了公共部门和人员的权力,因此亟需法律法规的监督和约束。

中国现阶段在公共产品和服务供给改革中虽然出台了一些地方性法规,然而,这些法规多是原则性的规章,缺乏可操作性和客观指导性,难以解决一些关键性的问题,在有效的政府监管体制没有建立、法律法规又不健全的情况下,公共部门提供的公共服务必然会出现服务质量水平下降、无法满足公共需求等问题,在公共服务市场化供给方面还急需专门的立法加以约束和监管。

三、公共部门提供公共产品和服务的有效方式
提高公共服务水平、增强公共服务职能是一个长期的课题,公共部门有必要从转变观念、完善法律法规等几个方面,确定供给方式,从而实现公共服务的有效供给。

1、转变公共部门在公共产品和服务供给方面的思想观念,强化监管职能。

中国的改革实际上就是要解决公有制一统天下的格局,公共领域也一样,政府的公共管理方式和思想观念要实现转变,要由直接管
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理向宏观管理转变、由管行业向管市场转变,合理确定目标管理和监管规则。

要不断优化公共支出结构,对于市场力量不愿介入的公共产品的供给,公共部门可以利用其掌握的公共资源来提供;而对于竞争性的投资领域,公共部门要彻底退出,政府只要进行统一规划、有效监管,实施必要的市场准入、价格、产品质量和服务标准监管,创造公平、公正、公开的市场竞争环境,真正发挥好监管职能。

部门利益和个人利益要让位于社会公众利益,才能合理有效地配置公共资源,最大限度地满足公共需求。

2、进一步完善法律法规体系,为政府监管职能的发挥提供保障。

各级地方政府要进一步完善公共领域改革方面的规章,增强其客观指导性和可操作性,制定并颁布有关公共领域改革及监管的规章及具体实施的配套规定。

依法合理界定公共部门的职能,依法确立公共部门作为供给机构和监管机构的法律地位,明确其权力和职责,依法确立引入程序、竞争条件及管理办法,减弱寻租、“逆寻租”行为发生的可能,依法确立竞争行业的投资、价格、服务质量和标准的规定,从法律上保证对公共产品和服务供给的有效监管,实现监管相对独立、职责专一、职能综合,充分发挥公共部门的公共管理职能。

3、合理界定公共部门的权力边界与公共产品和服务的性质,有针对性地确定公共产品和服务的供给方式。

从理论上讲,公共部门的存在必须满足为社会带来“好处”的基本条件,因此,公共部门的边界首先取决于其能否满足公共需求,取决于其介入、参与或控制某个部门或领域时产生的行为效应。

正效应则有利于社会福利最大化,负效应则不利于社会福利最大化,正负效应之间就是公共部门的合理边界,社会正效应边际值为零时就是公共部门的最大可能权力边界。

而公共部门的行为效应又取决于公共产品的性质,纯粹公共产品的正负效应十分明确,政府作为供给主体的地位也就容易确定。

而对那些准公共产品正负效应的区分界线就不是很明显,比如医疗,既有涉及公众健康普及的卫生保健部门,又有不同需求层次的医疗服务部门,前者必须要由公共部门来全部供给,市场化只会导致无效率或低效率。

而后者由于存在个性化的需求差异,如果全部由公共部门来满足,则势必会产生巨大的需求缺口,有限的公共资源就会极度紧缺,就会产生行贿、寻租、红包等现象。

因此,对公共产品和服务的供给,要在对公共产品和服务的性质准确把握的基础上,才能采取有针对性的供给方式。

公共产品和服务根据其所具有的非竞争性和非排他性程度,又可以分为纯粹公共产品和服务、准公共产品和服务。

随着社会的不断发展进步,全社会对福利的增进需求越来越宽泛,对公共服务的需求也越来越广,但是,在市场经济条件下,公共部门的供给能力受财力的制约,其调节和配置资源的能力也是有限的。

在这种公共需求无限扩张,公共供给有限的趋势下,政府行政配置提供公共产品和服务的方式势必会导致效率的损失,最终会因效率的损失而导致供给难以持续或公共福利水平的降低,因此,在准公共产品和服务这一领域只能引入竞争机制,以市场化的方式供给公共产品和服务是最为有效的,也才能解决效率损失问题。

准公共产品和服务,又可以细分为价值性和自然垄断性两类,前者如教育、医疗、社会保障等,后者如交通、电力、通讯、水电、油气等。

对于价值性公共产品和服务,由于它对所有人都是有价值的,所有人对其都有消费需求,因而,这类价值性公共产品和服务单靠公共部门或市场都很难完全满足所有公众的需求,只能由政府与市场合作供给,以市场力量打破原有的垄断地位,以市场力量弥补公共供给的不足,由政府负责为那些购买力有限的低收入者提供免费或廉价的公共产品和服务,以维持基本生存需要,而由市场为那些购买力较强的消费者提供符合他们偏好和不同需求层次的公共产品和服务,以满足个性化需求。

4、引入竞争机制,破除行政垄断,实行政府公共管理创新,提高公共服务水平。

要改善公共服务的水平,根本的途径就是要引入竞争机制,打破行政垄断,解决公共部门公共产品和服务提供中的高成本、低效率、低效益的问题。

竞争机制的引入要根据公共服务和公共部门的特征有选择的进行,对于那些依靠收费而获取全部或部分收入的公共服务,可以采用企业化管理方式,让供给部门像商业企业那样运作,但这不适用于执行职能,如警察机构不能靠违章罚款来维持机构运转,环保部门不能靠收取许可证费用维持,否则,就会产生强大的利益动机;对那些成本、收益可进行核算的公共服务可以采用竞标管理方式,通过竞争有助于降低成本、提高效率、提高政府的公信力。

对于公共部门内部是无法采用上述两种模式的,只能采取绩效管理模式,通过人员与机构的绩效测量、绩效标准、奖励和处罚来实现激励,从而避免公共部门目标的集团化和个人化,以提高公共服务效率。

责任编辑:许如江
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