地方本科院校转型发展的政策工具研究_习勇生

教育发展研究2015．13-14决策参考摘要：产业升级、经济转型和高等教育结构性调整，推动地方本科院校向应用技术大学转型发展，转型的关键在于选择与政策网络相匹配的政策工具。

根据政策网络内部成员之间的“相互关联性”和“连贯性”，可将地方本科院校转型发展的政策网络划分为政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络五种类型，不同政策网络之间也存在着权责分配不当、合作与抗衡等冲突与矛盾。

为避免单一政策工具的局限性，应综合考虑不同类型政策网络在政府能力、社会能力、社会异质性三个结构性变量的特征，据此形成地方本科院校转型发展的政策工具包并选择有效的政策工具。

关键词：地方本科院校；转型发展；政策工具；政策网络习勇生/西南财经大学人文学院（成都611130）当前，产业升级和经济转型的趋势倒逼高等教育分类管理和结构性调整，推动一大批地方本科院校从传统的研究型大学向应用技术大学转型。

这也是继2000年前后“专升本”合并升格后，地方院校在中央政府政策引导下的“二次转型”。

笔者梳理相关研究文献后发现，学界有关地方本科院校“为什么转”的研究成果颇多，而关于“如何转”问题的研究尚处于“摸着石头过河”的阶段。

笔者认为，“如何转”不仅要关注转型过程中学科如何发展、专业如何调整、人才培养模式如何改革、应用型课程如何设置、师资队伍如何转型等中观和微观层面的改革举措，更应聚焦于中观和宏观教育政策的执行层面，研究在复杂的政策环境下如何选择和设计与政策网络这种现实政策背景相匹配的政策工具。

一、地方本科院校转型发展政策执行的关键在于选择政策工具《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：要建立高等教育分类管理体系，加快建设现代职业教育体系，重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模。

在《纲要》指导下，政府着手筹划高等教育体制和结构改革，党的十八大和十八届三中全会全面部署和构建了现代职业教育体系，强调要引导一批普通本科高校向应用技术型高校转型。

为了贯彻落实现代职业教育发展的纲领性文件《关于加快发展现代职业教育的决定》精神，教育部等六部委在《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》中更加明确提出要引导一批本科高等学校转型发展，支持定位于服务行业和地方经济社会发展的本科高校实行综合改革，向应用技术类型高校转型发展。

教育部拟定的《关于地方本科院校转型发展的若干意见（征求意见稿）》则对地方本科院校转型发展做了顶层设计，并阐述了地方本科院校转型发展的总体思路、试点高校的主要任务、配套政策措施以及工作推进机制等内容。

相关政策文件出台后，2014年和2015年教育部的工作要点皆将地方本科院校转型发展提上议事和行动日程，要求地方教育行政部门及相关院校加强改革试点工作，推进地方本科院校转型发展进入执行阶段，而政策执行的核心和关键在于选择有效的政策工具以实现政策目地方本科院校转型发展的政策工具研究笮习勇生DOI:10.14121/ki.1008-3855.2015.z1.003标和改善政策执行效果。

政策工具是“被决策者以及实践者所采用,或者在潜在意义上可能采用来实现一个或者更多政策目标的手段”。

[1]这种界定方法“将政策工具限定在实现政策目标或结果这一特性上”，[2]强调每种政策工具的功能都承载着政府政策目标的内涵，以及政策工具在拉近政策目标愿景与政策实践效果中的桥梁和纽带作用。

然而长期以来，我们对政府机构及其人员在政策执行中的正当角色和职责功能比较重视，而在如何选择合理的工具来执行政策以有效达成公共目标方面则较少关注。

[3]公共政策专家则为“在试图确定某一项公共政策有没有可能有效时，政策分析家们不仅仅关切政策的主要目的，以及这些目的有没有实现；而且还要关注可采取的政策实施技术，以及这些政策实施技术是否适合于政策的有效实施”。

[4]基于此，我们在判断政策实施技术（此处也可理解为政策工具）是否有效时，最根本的是衡量政策工具与政策目标的适切度以及对政策目标的达成度，而最直接的方法是对影响政策工具选择的因素进行全面、科学地分析。

传统的政策工具途径崇尚“工具至上”，政策主体在政策执行过程中往往基于惯性思维、传统做法、主观经验，甚至基于领导意志选择政策工具，其结果是很少或几乎不关注工具选择和应用的背景。

经过修正的政策工具研究方法综合考察了工具的特征以及应用环境，认为政策工具的选择并非毫无限制地从工具箱中挑选，而是“通过对所需效果与环境的仔细考察，在这个政策工具箱中作理性的挑选”。

[5]本文采用修正的政策工具的研究方法和思路。

首先，分析地方本科院校转型发展的政策网络类型；其次，对政策工具自身属性进行本体性研究，描述政策工具自身的属性和特征，设计出一套政策工具包；最后，结合政策网络、政策工具属性以及目标群体的实际情况等因素在政策工具包中选择有效的政策工具。

需要特别指出的是，为简化政策工具选择模型中政策环境这一复杂而且不易控制的外生变量，本文运用政策网络分析方法近似替代政策环境研究。

因为政策网络是一个内涵丰富且具有操作性的概念，而政策工具选择的首要问题就是政策工具是否符合网络般的政策背景，并据此建构以政策网络为中心的分析影响工具选择的概念框架。

[6]二、地方本科院校转型发展的政策网络类型按照英国学者罗茨（Rhodes）和马奇（Marsh）的观点，[7]政策网络是个表现形态不一的光谱，其特征与网络中成员关系的强弱程度、目标是否高度一致有关。

前者可用“相互关联性”来表示，后者通常用“连贯性”来表示。

根据网络成员关系的这两个维度，可将政策网络划分为政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络五种类型。

每种政策网络可表现出“强连贯性和强相关互联性”、“强连贯性和弱相关互联性”、“弱连贯性和强相关互联性”、“弱连贯性和弱相关互联性”四种特征之一。

地方本科院校转型过程涉及中央及地方政府部门、地方本科院校、专家学者、媒体、普通民众等多个行动主体。

但在实际过程中，“政策执行很大程度上是以政府为中心的行政机构，以有效增进公共利益为目标，选择一种或多种政策工具，去解决公共问题的过程”。

[8]因此，政府（包括中央政府和地方政府）理应成为政策工具选择的主体，其它利益主体参与政策过程并影响政策工具的挑选和实施，也可视为政策工具作用的目标群体。

依据不同政策参与者的价值取向、资源禀赋以及结构特征等情况，结合罗茨和马奇关于政策网络的模型，地方本科院校转型政策网络可分为政策社群、府际网络、专业网络、生产者网络和议题网络五种类型（如表1所示）。

表１地方本科院校转型发展的政策网络类型及特征研究发现，政策网络内部行动主体之间的“相互关联性”和“连贯性”决定了政策网络的类型及特征。

此外，地方本科院校转型发展的不同政策网络之间也存在权责分配不当、合作与抗衡等冲突与矛盾，进而影响政策执行的效果。

这些矛盾突出表现在两个方面：一方面，政策社群、府际网络、专业网络之间联系密切，既有合作，也有冲突。

在自上而下、逐级管制的行政体制下，中央政府会基于坚守和实现教育公平的政策目标，广泛听取专业网络中专家学者的政策主张，经与府际网络中的地方政府反复研讨，对地方本科院校的转型做出整体要求和部署，并要求地方政府制定实施细则。

为响应上级政府的决策精神，部分地方政府会根据自身实际出台地方本科院校转型的行动方案。

当然，也有部分地方政府基于“经济人”的决策思维，在政策执行中更易于从个体理性出发决定自身价值取向和行动策略。

有些地方政府甚至会联合议题网络中的本地部分学者、研究机构、新闻媒体、社会公众等利益集团，以延缓、阻止地方本科院校转型政策的执行进程，甚至偏离中央政府的政策意图；另一方面，府际网络、生产者网络和议题网络的政策行动者之间的互动较少。

一直以来，地方政府缺乏与行业企业合作培养高层次技术技能型人才的鼓励和扶持政策，校企互动不强，导致地方本科院校人才培养与社会经济发展需求不匹配。

对于生产者网络而言，在经历了第一次转型升级之后，许多地方本科院校固守转型后带来的利益成果，加之高等教育领域中以学校类型区别对待行政级别、经费拨款、考试招生的传统，许多院校担心冠以“职业教育”和“应用技术”之名会降低学校的规格和身价，因此他们对转型往往持有抵触、犹豫、观望、怀疑等态度。

总体而言，议题网络中政策行动主体的价值诉求渠道有限，话语权缺失，很难进入相对封闭且外部排斥性较强的府际网络和生产者网络。

三、地方本科院校转型发展的政策工具属性如表1所示，地方本科院校转型发展的政策网络类型复杂多样，网络中行动主体的资源禀赋差异显著，价值诉求呈现出多样化特征。

为有效调节不同的价值诉求，需要建立一套相对成熟的政策工具体系。

但仅就政策工具分类而言，学界缺乏统一的划分标准，政策工具的名称也缺乏统一的规定。

比较具有代表性的有胡德以“资源”为维度，认为所有的政策工具无一例外都会使用到“信息、权威、财力和可利用的正式组织”四种资源中的任一种或几种；[9]麦克唐纳（L·M·McDonnell）和埃莫尔（R·F·Elmore）以“目标”为维度，将政策工具分为命令型工具、激励型工具、能力建设型工具和系统变迁型工具四类；[10]加拿大公共政策学者迈克尔·霍莱特（Michael Howlett）和拉梅什（M.Ramesh）根据政策工具的强制性程度将政策工具划分为强制性工具、自主性工具和混合性工具。

[11]这些分类方法和标准对政策工具的选择和运用提供了良好的范式，但单一的政策工具对政策目标的达成具有一定的局限性，不同的分类划分标准自身又具有一定的缺陷。

不同类别的政策工具之间存在交叉重合部分。

因此，在地方本科院校转型发展中选择与政策网络相匹配的政策工具有一定困难。

笔者尝试探索不同类型的政策网络的共同特征发现，我们对地方本科院校转型发展政策网络的分析始终是围绕政府（包括中央政府和地方政府）和社会组织（包括地方本科院校、市场、企业、研究机构等）这两大政策行动主体展开。

事实上，地方院校经历的两次转型都是政府和社会组织这两种力量作用的结果，区别在于两次转型中两种力量的对比存在差异。

这种区别具体体现在：上世纪90年代以来，为加快推进高等教育大众化，满足人民群众接受高等教育的需求，在“共建、调整、合作、合并”的政策方针指导下，地方院校曾掀起一阵“专升本”的高潮，此亦地方院校面临的“第一次转型”。

很显然，这次转型的主导力量是政府，所采用的政策工具带有一定的强制性，导致“专升本”后地方院校同质化现象严重。

基于上述判断，我们在研究地方本科院校转型发展的政策工具属性时，可以尝试借鉴曾军荣[12]关于政策工具选择的分析框架，综合考虑每种政策网络中的政府能力（包括政府集体行动的能力和政府获取集体行动资源的能力）、社会能力（指社会组织或团体的自组织能力和主动参与能力）以及社会异质性（指社会组织的分化程度）三个结构性变量，据此设计地方本科院校转型发展的政策工具包（如表2所示）。