论养殖水产品质量安全行政监管问题

第22卷 第1期 宁 波 大 学 学 报（人 文 科 学 版） Vol. 22 No.1 2009年1月 JOURNAL OF NINGBO UNIVERSITY（LIBERAL ARTS EDITION） Jan. 2009—————————————— 收稿日期：2008 - 01 - 19 基金项目：辽宁省社会科学规划基金项目（L07BJY017）。

第一作者简介：刘新山（1968 -），男，河北承德人，大连水产学院海洋工程学院副教授，农学、法学双硕士。

论养殖水产品质量安全行政监管问题刘新山，高媛媛，李 响（大连水产学院 海洋工程学院，辽宁 大连 116023） 摘要：为了保证和提升养殖水产品的质量，应依法科学地制定水产养殖用地、用水规划，保证所有养殖生产投入品的质量符合相关标准或技术要求，依法对养殖生产进行行政指导与检查，使之按照良好的养殖技术规范从事养殖生产，并鼓励、协助生产者申请无公害水产品、绿色水产品和有机水产品认证。

在依生产环节分工的现行食品安全监管体制下，渔政部门与其他有关部门之间协作的有效性对于保证养殖水产品的质量安全是至关重要的。

关键词：质量安全；水产品；水产养殖；渔业行政管理中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1001 - 5124（2009）01 - 0125 - 05自党中央、国务院于1985年发布《关于放宽政策、加速发展水产业的指示（中发5号文件）》以来，水产业特别是养殖业的发展非常迅速，然而养殖水产品的质量安全问题却一直十分突出，已成为制约水产养殖业健康发展的主要因素。

为了建立健全包括水产品在内的农产品质量安全法律体系，国务院于2001年修订了《饲料和饲料添加剂管理条例》，2004年修订了《兽药管理条例》，全 国人大常委会在2006年通过了《农产品质量安全法》。

为了规范水产养殖活动，加强对水产品质量安全的监管，农业部制定了《水产养殖质量安全管理规定》以及主要养殖品种的养殖技术规范，并积极推进水产品质量认证，多次组织了水产品质量安全整治活动。

本文将考察分析水产养殖生产行政监管过程，探讨水产品质量安全的法律制度以及存在的问题，并提出一些建设性意见。

一、水产养殖的概念和生产过程监管分析从生产技术角度看，水产养殖主要是指人们利用海水或淡水水体以及各种渔业设施，采取人工繁育和放养苗种、改良环境、清除敌害、施肥培养天然饵料、投喂饲料及饵料、调控水质、防治病害等生产措施，促进养殖的渔业生物健康繁育和生长，最终获得养殖水产品的生产活动；从法学和经济学角度看，水产养殖则是指单位或者个人依法占有、使用国家所有或者农民集体所有的水域、耕地、滩涂、荒滩、荒地、荒沟等自然资源，投入各种养殖生产资料，养殖水生动物或植物，从而获得经济利益的生产活动。

随着科学技术的进步，现代水产养殖的对象生物、目的、方式和方法等日益多样化。

但是，从经济学和渔政部门监管角度分析，各种各样的水产养殖活动则是一个相同的初级水产品生产过程，可简化为产前、产中、产后三个阶段。

水产养殖的产前阶段主要涉及水产养殖用地及水资源的规划、养殖证的申请核准、各种养殖投入品的生产和质量监管以及养殖生产者的技能学习和培训等几方面。

水产养殖投入品不但包括土地和水等自然资源，也包括水产苗种、饲料和饵料、饲料添加剂、渔药、养殖设施和工具以及劳动力等生产要素。

渔业行政主管部门需要与质检、环保等部门通力合作，保证水产养殖用地、用水规划的科学性和合理性，为符合申请条件的申请人核发养殖证，保证养殖生产的投入品符合国家标准。

产中阶段主要是生产者利用各种养殖生产投入品养殖初级水产品的过程。

首先，渔业行政主管部门126 宁 波 大 学 学 报（人 文 科 学 版）2009应依法对此过程实施行政监视、检查和指导，以保证养殖生产使用的投入品符合国家标准或行业标准以及技术要求，保证养殖生产者依照养殖技术规范进行生产，披露、报告必要的生产信息。

其次，渔政部门对养殖的初级水产品质量负有法定的检测责任，以确保直接进入消费市场或水产品加工环节的初级水产品符合质量安全标准。

另外，渔政部门对水产养殖环境也负有监管责任，确保清洁生产，尽可能减少养殖活动造成的外部不经济性。

产后阶段主要是水产品加工、储存、运输、交易、消费等过程，对这一阶段的监管涉及质检、工商、药监、卫生、渔政等多个部门。

水产养殖生产虽然是一个简单的生产过程，但在现行的食品质量安全和环境保护行政监管体制下，依法承担水产养殖业行政管理职责的渔政部门与国土资源、环保、海洋、质检、工商、食品药品监督、卫生等部门有着十分密切的工作联系，共同承担着确保养殖水产品质量安全的法定职责。

二、养殖水产品质量安全和认证为了解决农产品生产面临的日益严重的污染问题，保障消费者的健康，增强农产品的竞争力，农业部门和质检部门及环保部门协作推动了农产品质量认证活动，主要包括农产品产地环境质量认定、农产品生产操作技术认证和农产品质量认证三个方面。

由此，经过有权机构认证的养殖水产品可以使用无公害食品标志、绿色食品标志或有机食品标志，更好地满足各阶层消费者的需求。

养殖生产无公害水产品，首先应科学合理地选择养殖场所，并经过权威机构认定符合《农产品安全质量 无公害水产品产地环境要求GB/T18407.4-2001》。

其次，养殖生产的所有投入品都应符合相关标准或规范的要求，并按照无公害水产品的生产技术操作规范进行生产，记录保存相关的生产作业信息。

最后，养殖的初级水产品应经过权威机构检测合格。

截止到2007年7月，农业部已经发布了无公害养殖水产品质量行业标准30多项，并公布了主要养殖品种的养殖技术规范。

绿色食品，是指遵循可持续发展原则，按照特定的方式生产，经专门机构认定，许可使用绿色食品标志的无污染的安全、优质、营养类食品，它是我国自20世纪90年代初逐步建立起来的食品质量安全控制体系。

［1］养殖生产场所必须符合《绿色食品 产地环境质量标准NY/T391－2000》，养殖生产过程应遵循绿色水产品的生产技术规范，而产品质量则分为A级和AA级。

A级的标准是参照 发达国家食品卫生标准和联合国食品法典委员会的标准制定的，AA级的标准是根据国际有机农业 运动联合会有机产品的基本原则，参照有关国家有机食品认证机构的标准，再结合我国的实际情况而制定的。

AA级绿色食品的生产要求严于A级绿色食品，已接近了有机食品的标准。

有机食品，是根据有机食品种植标准和生产加工技术规范而生产的、经过有机食品颁证组织认证并颁发证书的一切食品和农产品，是在国际有机农业运动联合会的推动下发展起来的食品质量安全控制体系，［2］但是各国制定的有机食品标准不同。

在我国，有机水产品的生产应符合国家标准《有机产品GB/T 19630.1～19630.4—2005》中与水产品相关的要求。

例如，养殖有机水产品投喂的饵料必须是有机的、野生的或认证机构许可的。

常规养殖过渡到有机养殖至少需要经过12个月的转换期。

无公害水产品、绿色水产品、有机水产品都是安全的水产品，但是认证的方法、依据的标准及收费规定不同。

另外，绿色水产品的标识是全国统一的，并且只有中国绿色食品发展中心才享有最终审批权，而无公害水产品、有机水产品的标识则因认证机构的不同而不同。

目前，这三类水产品质量认证措施都是非强制性的，是依生产者的申请而实施的。

三、养殖水产品质量安全法律制度分析（一）养殖证制度养殖证制度是保证养殖水产品质量安全的基础性制度，也是保障水产养殖者利益的基石。

所谓养殖证，是指由单位或者个人依法向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，经过审核批准，由同级人民政府发放的、允许其占有使用国有水域、滩涂等自然资源从事水产养殖生产活动，进而获得经济利益的法律证明文件。

《渔业法》第11条明确规定应向单位或者个人发放养殖证，以确认其基于国有水域、滩涂的养殖使用权，第12条还规定发放养殖证应当优先安排当地的渔业生产第1期刘新山等：论养殖水产品质量安全行政监管问题127者。

中发〔2007〕1号文件规定，①要坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转，加快征地制度改革，稳定渔民的水域滩涂养殖使用权。

根据《物权法》用益物权编第123条，依法取得的养殖权利受法律保护。

依据该法第121、42、44条，因征收、征用而致使养殖权利人无法从事水产养殖生产或影响其行使水产养殖的权利，应当给予相应的经济补偿。

养殖证制度的建立对于加快水产养殖业的健康发展、繁荣农村经济等发挥了巨大作用，稳定了渔业基本经营制度，保证了党和国家农业与农村政策的连续性和稳定性。

虽然农业、渔业和民事法律已经明确水产养殖权利是一种独立的用意物权类型，但是还存在一些问题，主要表现在权利主体资格认定、保有时限、权利流转、公示和权利保护方式等问题未能依法明示。

［3］这需要人大修改相关法律或国务院制定行政法规进一步完善养殖证制度。

（二）水产养殖用地和用水规划保护制度水产养殖用地和用水规划保护制度主要包括两方面。

首先，在各级政府的领导下，渔政部门应与国土资源、水利、海洋、环保等部门合作，制定水产养殖用地和用水规划，实现自然资源的合理利用、综合利用。

许多法律法规对此都作了明确的规定。

例如《渔业法》第10、11条规定，国家鼓励全民所有制单位、集体所有制单位和个人充分利用适于养殖的水域、滩涂发展养殖业。

国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。

《水法》第14 - 19条对水资源利用综合规划及包括渔业用水的专业规划作出了规定。

《海域使用管理法》第11条规定，海域功能区划应统筹考虑安排各行业用海。

科学合理且公平地制定水产养殖用地、用水、用海规划对保证养殖水产品的质量安全，实现水产养殖业的健康发展是至关重要的。

其次，在养殖生产过程中，渔政部门对养殖场所依法承担着监督、检查及指导的职责，以确保养殖用地和用水质量符合国家规定。

根据《农产品质量安全法》第15、17条以及《水产养殖质量安全管理规定》第5、6条，渔政部门有权禁止在不符合规定的场所从事水产养殖生产活动。

水产养殖者应当定期监测养殖用水水质，填写《水产养殖生产记录》，以确保养殖用水符合《无公害食品 海水养殖用水水质（NY5052-2001）》或《无公害食品 淡水养殖用水水质（NY5051-2001）》《渔业水质标准（GB11607－89）》以及《地表水环境质量标准GB3838-2002》和《海水水质标准GB3097-1997》中有关渔业用水的规定。

对于直接或间接地向养殖场所排放或倾倒废水、废气、废弃物或者其他有毒有害物质的任何单位或个人，养殖生产者有权要求其停止侵害，并有权向渔政部门举报，请求行政救济。

渔政部门有权依法对污染者予以行政处罚，以维护养殖水产品的质量安全。