深度解读2008年发布四项中国奶业新政策

深度解读2008年发布四项中国奶业新政策 2008年12月05日08:12 生意社

生意社12月05日讯

中国奶业经过近十年来的超常规发展，其发展规模与总量已翻了两番，至2006年时全国的牛奶总产量已达3245.04万吨成为全球第三个产奶大国。中国虽是产奶大国，但还不是一个奶业强国。纵观当前的发展，不论是从政府管理层面或是奶业企业的自身发展来看，他们往往过多地更强势地追求和关注奶业在数量上和发展速度上的提高，而对奶源奶品质量、产品加工耗能及对营养的破坏、奶业环境与环保、奶源生产与乳品加工的奶源供应平衡、奶农的利益保障、奶业各环节的利润分配、市场培育与市场秩序、市场准入，乃至行业行规及立法等方面则没有给予足够的重视。我国的奶业法规滞后以及监管不力，是导致中国奶业混乱无序发展的主要原因，在长期失控状态下，业内的一些丧失良心者横行造假，最终引爆了“三鹿三聚氰胺毒奶粉事件”，使近5万无辜的婴幼儿的健康安全受

到了危害。

我国的奶业可以说是在混乱中快速发展起来的，即使至今仍然存在着很多不协调的东西，例如奶源供应与乳品加工奶源需求的不平衡，市场竞争秩序的混乱，有企业公然使用国家未经许可的加工工艺和添加剂，牛奶价格不对称等。从去年9月开始到现在，全国大部分地区的收奶价曾反复出现了“过山车”，大比例的跌幅反差使奶农的杀牛卖牛现象又再次死灰复燃，加之这次三鹿毒奶粉事件的洗劫，奶农的日子更是屋漏兼逢大雨。不但未见好转，反而招惹了使行业信用危机跌至历史的最低点。乳品加工业在原材料价格高涨和终端产品价格长时间受临时干预的情形下，化解成本压力办法不多，还得应付同行激烈的市场竞争，一些企业为求生存，只好旧招新招歪招兼用，连番打起价格战，捆绑销售，甚至是买一送一大抛售常已见惯，这些乳品企业实在是已很无奈和已显得很浮躁很傍惶。现在的我国奶业状况，不管是养牛的还是搞乳品加工的，都齐齐走入了困境。可以预见，今年整个行业的平均利润将超过50%以上下降，养牛者和乳品加工业的亏损面将有大增，即使是前四大品牌企业，今年埋单时也可将会首次出现亏损。中国奶业发展最需要的是良性和理性的可持续发展，作为政府奶业管理部门和奶业内的有关人士，应该在困乱中保持清醒的头脑，分析反思乱的根源在哪里和应该采取什么样的办法来破解这些困乱，中国奶业市场虽乱，但希望能达到大乱大治。

为规范市场和行业准入，2008年3月18日和5月29日，国家发改委连续发布了《乳制品加工行业准入条件》(国家发改委第26号公告，下简称《准入条件》)和《乳制品工业产业政策》(国家发改委第35号公告，下简称《产业政策》)。此两乳业新政策出台的宗旨和目的，是想通过提高对乳制品行业的准入门槛，达到整治目前乳制品行业的无序竞争和混乱局面。中国乳协、中国奶协、国家发改委、国家农业部等都对这两项乳业新政策赋予了极大的期望，他们希望能借此新政策的出台更好地促进我国奶业的发展。从前一段时间的宣传舆论上看，两个乳业新政已获绝大部分新闻媒体强势的舆论支持，目前为止基本上还末见那一个政府部门和新闻媒体对此提出不同的反对意见。然而，在我们奶业界内，并不是所有人都全票赞成此两新政。特别是一些中小企业及对《准入条件》和《产业政策》已提出明确的反对意见，业内的一些专家也对此提出了许多质疑。贵州毕节百花

乳业的刘明勇、山西太原的范剑秋和上海奶协的顾佳升等人认为，新出台的《准入条件》和《产业政策》对一些大企业有利，但对巴氏奶企业和市场及其中小企业形成了政策干预的打压，这对中小企业是致命的打击。从上述两个乳业新政出台实施半年多的实效来看，并没有达到遏制混乱和抡奶源的预期目标。这次三鹿事件的发生，加促了国家对我国乳业政策制定的速度和重视程度，在三鹿事件发生后2个月的时间内，于10月9日温家宝总理就签署了第536号中华人民共和国国务院令《乳品质量安全监督管理条例》；11月7日，国务院办公厅又批转了由国家发改委、农业部等13个部门联合制定的《奶业整顿和振兴规划纲要》。现就08年内国家所连续颁布的《准入条件》、《产业政策》、《管理条例》和《规划纲要》这4个乳业新政策，笔者作如下一些学习、理解和解读。

一、对《准入条件》、《产业政策》和《管理条例》的总体评价

国家发改委在相隔40天内连续公告了两个乳业新政策，且后发布者《产业政策》被认为是我国的首部系统的乳制品工业产业政策。从内容和形式上看，前者的《准入条件》是为后出台的《产业政策》作铺垫的。后者的《产业政策》可以理解为是前者的《准入条件》的加强版。当然，《产业政策》从内容上较丰富，涉及面较广，基本涵盖了整个乳制品加工行业的环节，已自成一个系统。全文共十一章六十四条，具体内容包括制定产业政策的目标、产业布局、行业准入、奶源供应、技术装备、投资融资、产品结构、质量安全、组织结构、资源节约与环保、乳制品消费等。其中，关于乳制品行业的准入条件就专门使用了一个独立章

节(第三章)共制定了十大准入条件。

《产业政策》中的乳制品行业准入条件与《准入条件》相比较，后出台的《产业政策》的行业准入条件的设定有所充实和变化。例如，在对新上乳品加工项目(企业)与原有的乳品企业的距离和日加工处理原料奶的生产规模上，不再实行全国一刀切，而是按南北不同情况分立设定。但实际上，从某个角度或层面来说，《产业政策》是对《准入条件》的“否定之否定”。然而，这个“否定”，并没有将较早出台的《准入条件》全盘否定，部分内容条款仍被保留下来。这种“半否决”说明了《准入条件》存在着一些不合理性或不可执行性。为什么会出现这种遗憾呢？这主要是发改委所委托的《准入条件》执笔起草单位中国乳协对中国奶业抱有“私心”，并继承了“禁鲜令”的一些狭隘的错误理念或认识。显然，《准入条件》具有十分浓烈的“禁鲜令”的烙印，存在继续打击巴氏鲜奶的嫌疑。《准入条件》和《产业政策》中都出现了许多低级的错误，这与该政策和条件制定人不了解我国奶业运作、不具备专业常识和政策水平低下有关；该两项新政明显带有利益倾向性，有利于一些大型企业和还原奶常温奶企业，而对中小企业，特别是以生产巴氏奶、地方特色奶为主的小企业，则构成了威胁乃至致命的打击，成为走向关门倒闭停业的一道“政令”。

两项新政自公告之日起立即生效，有些地方政府主管部门已在贯彻执行。由于一些中小企业的日处理原料奶远远不能达到“准入条件”的规模要求，当地政府的一些主管部门便根据新准入条件的要求下令关门停产。在贵州省福泉市有一位饲养和加工水牛奶的个体奶农，他投资了近百万自养奶水牛40多头和开办了一家小型但加工工艺较规范的水牛奶巴氏奶加工厂，所产产品很受当地消费者欢迎。然而，此企业正是由于无法达到新准入条件的要求而遭受勒令停产，新的准