放管服改革研究述评

放管服改革研究述评作者：聂勇钢李彦娅来源：《党政论坛》2019年第05期[摘要]学界对放管服改革的形成背景、思想内涵、现实价值、实施路径等方面进行了研究，并取得了丰硕的研究成果。

本文着重从放管服改革的形成背景、思想内涵、改革存在的问题和路径选择四个方面进行文献的相关评析。

由于放管服改革还处于行进中，相关理论研究还不成熟，本文认为关于这一主题研究要注重丰富研究内容、运用多样研究方法、拓展研究视野，以期更好地为放管服改革实践提供理论支撑和方法指导，从而助推政府职能转变。

[关键词]放管服改革;政府职能;服务型政府;文献述评2014年，李克强总理在《政府工作报告》中提出“进一步简政放权”。

2015年，《政府工作报告》再次提出“加大简政放权、放管结合改革力度”。

2016 年，这一表述变为“推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展①，即“放管服”改革。

习近平总书记在党的十九大报告中强调，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”②。

这就为我国行政体制改革指明了方向。

随着“放管服改革”日益深入民众的日常生活，学者们从不同视角对该主题进行了积极探索，取得了较为丰富的研究成果。

我们以中国知网数据库为检索对象，检索条件为主题含有“放管服”的文献，文献期刊类别为“中文核心”和“CSSCI”。

从收集的102篇文献中试图梳理出关于放管服改革的主要内容，以期从中得到启发，为我们以后的实证研究或者实务操作做好铺垫。

整体来看，我国学界有关“放管服改革”的研究主要集中于形成背景、主要内涵、存在问题、改进路径四个方面。

学界普遍认为，放管服改革的提出有着特定的背景。

从现有研究成果来看，国内学者主要是从理论渊源、实践基础、制度保障等方面，对放管服改革思想的形成背景进行了研究。

首先，放管服改革的形成有着深厚的理论渊源。

翟云提出以整体性动态治理理论反思和建构新型政务服务推动政府职能转变的逻辑框架，可以使整体性治理理论体系的制度化策略更加完备，使政府行政体制改革的适应和创新能力更强、治理效果更加显著。

整体性治理提倡治理层级的扁平化，注重加强政府各部门间的协作，破除“碎片化”和打破部门分割，降低治理成本、提高服务效率。

③高小平、陈新明把鲁梅尔特提出的“战略—结构—绩效”④范式作为放管服改革理论的分析框架，按照战略定位、结构变革、绩效改进三位一体依次推进的逻辑使各个改革要素相互联通、相互促进以进一步提升改革的有效性。

⑤秦佳巍认为“放管服”改革充分运用了治理理论的思维，放权意味着治理主体日益变得多元化;这借鉴了新公共管理理论方法论，用企业家精神来重塑政府，注重目标使命而非繁文缛节、重产出而不是投入、重妥善授权而不是事必躬亲，重参与协作而非层级节制;借鉴了新公共服务理念，新公共服务理论认为，对于行政官员而言，公民不仅是追逐私利的个体，还是公共社会群体中的一员，公民的公共权利应该是首位的，公共利益是目标而非副产品。

⑥其次，放管服改革的形成有着鲜明的实践基础。

潘小娟从比较行政的角度认为，作为政府职能转变的突破口，行政审批制度改革成为近些年许多国家行政体制改革的重头戏。

各国行政审批改革的重点在于“减”，即削减审批权限，放松規制，在此基础上，在“管”和“服”上下功夫。

⑦李军鹏把政府机构改革作为放管服改革的实践基础，认为改革开放40年来，为适应社会主义现代化建设与市场经济体制不断完善的需要，我国先后在1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年、2008年和2013 年进行了七次大规模的机构与行政体制改革，促进了政府放管服改革不断向纵深发展。

⑧张新宁、杨承训则以政府与市场的关系转变的历史变迁作为大背景，提到改革开放前后在政府调节上实现了从全能政府向有限政府转变、从指令性计划向指导性计划转变、从权力型政府向服务型政府转变，在市场调节上经历了限制甚至取消市场的作用、市场调节为辅、市场在资源配置上起基础性作用、市场在资源配置上起决定性作用等阶段。

⑨安宇宏则从政府职能的视角提出从简政放权到放管结合，再到“放管服”三管齐下，是政府改革走向成熟和体系化的过程，是推动经济社会持续健康发展和全面深化改革的战略举措。

⑩最后，放管服改革的形成有着坚实的价值支撑。

吴江指出从“放管”逐步向“放管服转效”方向改变可以明显地看到我国政府部门在重责任、重民生、重发展等方面的努力，在培养政府部门工作人员责任意识方面的进步，以及在构建完善的党政监督系统、实现政府服务人民方面的探索，为人民服务，便民利民为放管服改革思想的形成提供了坚实的价值支撑。

王丛虎、门钰璐也提到“放管服”改革是我国政府职能转变的方向、原则和要求，也是新一届政府确定以人民为中心理念并实现国家治理现代化的内在要求，政府要构建“服务型政府”，就是要在以人民为中心理念指导下，把服务作为政府管理和社会治理核心价值的一种政府模式，放管服改革思想的形成有赖于以人民为中心理念的强力支撑。

放管服改革蕴含着丰富的内涵，通过梳理相关研究文献可知，学者们虽然对放管服改革主要内容的表述略有差异，但在其核心观点上达成了基本共识，普遍认为放管服改革的主要内容就是“简政放权、放管结合、优化服务”。

高电玻认为“放”即中央下放行政权力，清理职能部门之间相互交叉重叠，甚至矛盾的行政权;“管”即政府部门加强监管职能，创新监管理念，改革行政监管体制;“服”即减少政府对市场经济运行的行政干预及各项行政审批制度，激发市场经济主体的活力，不断创新优化服务。

张新宁、杨承训则站在政府与市场的关系处理上，提出简政放权是要“把政府不该管的事交给市场”;放管结合是“既要‘有效的市场’，又要‘有为的政府’”;优化服务，就是“建设人民满意的服务型政府”。

王彦智认为简政放权（放）是前提，各级政府给市场、社会放权是改革的源泉;放权后的有效监管（管）是关键，能使政府走出过去“一放就乱、一乱就收、一收就死”的循环之中;各级政府向市场、社会和人民群众提供有效的公共服务（服），建设法治政府和服务型政府。

毛寿龙、刘茜认为“放”是中央政府也就是国务院及其各个部门下放行政审批权，“管”是政府部门公共管理要创新和加强监管职能，“服”指的是转变政府职能，让市场决定市场的事，减少过多的行政审批等行为，降低企业和企业家市场运行的行政秩序成本。

邵景均也认为放管服改革思想的科学要义是“持续推进简政放权、放管结合、优化服务”，不断提高政府效能。

这三个方面分别对应放管服改革的基本前提、关键所在、最终目标。

在国内多数学者围绕以上三个方面对放管服改革的基本内涵进行解读的同时，也有部分学者尝试着从其他角度探讨放管服改革的主要内容。

比如，王湘军从政府—市场—社会关系定位出发，提出“放”的核心是重新界定政府、市场、社会的边界和相互关系;“管”的旨向是推进市场监管转型和社会治理变革;“服”的目的是提升政府公共服务能力。

国外学者卡拉克也认为因市场、政府和社会都会存在失灵现象，这表明在地方治理结构中仅有市场，仅有政府，或仅有社会组织都是不够的，需要通过一种制度性安排将政府、市场及社会等主体联合起来，在协商基础上共同治理社会公共事务。

放管服改革内涵也就是强调政府、市场及社会协调联动治理社会公共事务，为市场和民众提供优质的服务。

再如张定安及其他学者从政府存在的问题出发，认为“放管服”改革“放”的难点是政府如何补缺位、纠错位、控越位，“管”的核心是政府管理转型，建设现代政府，“服”的核心是治理能力现代化，建设人民满意的服务型政府。

放管服改革经过近年来各级政府的推进和落实，也出现了阻碍改革的因素，我们从以下四个方面对存在的问题进行了总结和概括。

一是放管服改革中宏观框架设计不合理。

对“放管服”改革进程研究，张定安发现存在以下问题：首先，改革进程中附加功能“太多”。

其次，改革政策供给“太快”。

再次，现实情况“太乱”。

通过对“放管服”改革推进机制的再认识，他提出存在谋划不系统、部门不协同、改革不深入、政策不落地等问题。

也有学者提出“放管服”改革仍然存在不到位、不配套、不衔接等问题，如该“放”的还没完全“放”，该“管”的还没完全“管”好，如何“服”也有待系统化。

各级政府顶层设计如果出现差错，在执行的过程中难免会出现各种阻滞改革的现象。

二是放管服改革中政府职能转变不到位。

解安、杨峰认为政府职能转变仍然没到位，特别是市场准入中的各种许可限制仍较多，市场开放度不够高。

有效监管亟待加强，特别是市场监管法律法规还存在不少盲区，监管职责不明确导致部门间扯皮，地区间监管政策不一，监管和执法过程不透明。

政务服务存在弱项，个别政府部门办事手续繁琐、流程复杂，存在“门好进，脸好看，事不办”的现象;基层政府承接能力和依法行政水平需要提高，政策落实不够到位，在一定程度上影响了企业和群众的获得感。

李明征也提出“放管服”的推进效果仍然“打了折扣”，存在“短板”：上级向下级层层放权，基层有些接不住;有的明放暗不放，在数字上做文章;市场和社会对简政放权的获得感不强;简政放权统筹推进的协同性不够;放权与监管不同步，放权后的监管不力;机构改革不同步，“下合上不合”。

三是放管服改革中政府部门观念提升不跟进。

汪玉凯通过对放管服改革的难点调查，发现一是不作为在很大程度上可能不是真正的能力问题，而是观念等问题;二是简政放权仍然是问题的主要方面，这是政府与市场、政府与社会的关系校正的需要;三是不作为现象出现不能简单归咎于基层政府工作人员的能力和素质问题。

毛寿龙、刘茜也根据调研和观察，提出至少有两个问题值得关注。

其一，有些政府和部门在执行“放管服”改革时，简政放权和优化服务有形式上变化，但没有实质性变化。

很多地方政府、部门以及官员依旧没有改变观念，权力的意识强过服务的意识。

其二，“放管结合”演变成“加严监管”。

个人办理一些较复杂、非常规、政府加强管制的业务时，仍然需要依靠传统人脉资源去协调政府关系。

个人如此，企业就更难了。

为了生存有的企业甚至不得不做一些违规的事情。

四是放管服改革中政府政务信息共享不全面。

对于当前我国政务大数据共享，邓念国指出其发展面临体制壁垒、管理壁垒、法律制度壁垒、技术壁垒和心理壁垒等阻碍因素。

一是体制壁垒，长期以来由于条块分割体制，政府信息资源在开发上缺乏统一规划，重复投资、重复建设，呈现明显的“部门化”格局，形成了一个个的“信息孤岛”。

二是管理壁垒，在政务信息日常管理中，各地区各部门的信息系统往往自成体系，政府掌握的数据大都处于割裂状态，部门林立造成巨大的“数据烟囱”。

三是法律制度壁垒，政务大数据的开发、整合和管理过程中常常会涉及数据的安全性、真实性和保密性等问题，相关法律法规仍然缺位。

四是技术壁垒。

政务大数据共享的技术壁垒主要有标准不一、平台叠加、接口不通等。