从城市拆迁冲突反思国家与社会的关系

从城市拆迁冲突反思国家与社会的关系时文①【摘要】近年来，随着我国经济的高速发展和城市规模的不断扩张，由城市建设和改造而引起的拆迁矛盾已成为不容回避的社会问题。

本文在回顾有关拆迁法律法规的基础上，对目前拆迁过程中的主要问题进行描述，并借助“空间”理论视角，对拆迁中的冲突进行分析，进而反思国家与社会的关系，指出发展公民社会是现阶段我国社会发展的必然趋势。

【关键词】拆迁冲突空间重构一、引言城市化是社会发展的必然趋势，改革开放以来，我国城市建设速度之快、规模之大是有目共睹的。

近些年，随着城市建设发展的需要，城市规模不断扩大，大面积的土地扩张、改造势在必行，征地拆迁事件屡见不鲜。

目前进行的房屋拆迁大致可分为两种：一为政府主导的拆迁行为，如危旧房改造、拓宽或新建道路、保护文物古迹等；二为商业性拆迁行为，即政府出让土地给开发商，由开发商按照城市规划进行拆迁、建设。

而在各种征地拆迁的过程当中，时常伴随着冲突与纠纷，甚至是暴力行为。

例如成都的唐福珍于１９９５年被邀请到金华村的集体土地上建房设厂，１４年后，城市出台新规划，土地征为国有，厂房需被拆迁，唐福珍为保护财产，点燃燃烧瓶，自焚于火中。

上海的潘蓉、北京的席新柱也分别于２００８年和２００９年，以燃烧瓶来保卫自己的住房免被拆迁，最终都以失败告终，有关暴力抗拆的画面已经接二连三地进入公众的视野。

据有关居民反映，开发商为尽快清地，大搞野蛮拆迁，使出各种手段，例如给拆迁户家里放水、砸玻璃、扔砖头等，面对种种暴力行为，居民无力阻止又无渠道维护自己的权益，无奈之下只得以命相抗，其中的冲突愈发紧张。

鉴于此种情况，自２０１１年初，《国有土地上房屋征收和补偿条例》正式实施，我们相信以往的暴力行为将随着新条例的颁布得到一定程度的抑制，但城市拆迁中的冲突依然存在。

城市发展无论多快，城市始终不能超越“居住是第一功能”的目标。

曾经对世界城市发展产生历史性影响的《雅典宪章》，在２０世纪初问世时，就开宗明义“适宜居住”为所有城市四大功能的主体首位。

而我国在城市规划过程中也逐渐重视民生问题，以北京为例，在＜北京城市总体规划（２００４年一２０２０年）》中，就格外关注人民生活，并首次在古都北京提出“宜居城市”概念，将北京定位为“国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市”，预计到２０２０年全面实现现代化。

居住是城市的重要功能，也是第一功能，因此保障居民的居住环境是城市发展的重要目标。

在城市化进程当中，旧城拆迁改造是必然的过程，但如何在改造过程中保障居民权益，减少矛盾冲突，使拆迁成为真正的“利民工程”，这个问题在近些年来引起了社会各界的广泛关注，因为这不仅与城市居民生活息息相关，更关乎城市化的进程与社会和谐发展。

二、拆迁法律法规的演进法律是被国家赋予的强制性社会规范，是和谐社会的基石，我们在任何时候都要尊重法律，依法行事。

拆迁，简而言之就是拆房迁人。

西方国家主要是利用行政征收和征用制度来规范拆迁活动，而我国对拆迁本身制定了相关制度，从本质上看属于行政法的范畴。

１９９０年全国人大通过了《城市规划法》，同年国务院还制定了《城市房屋拆迁管理条例》，这标志着我国拆迁制度的正式确立。

此时的拆迁由政府主导，性质单一，并无明显公共利益和商业利益的区分，旨在通过旧城改造来改善城市居民的住房条件。

１９９４年，我国实施分税制改革，土地出让金全部划归地方，土地储备制度就此形成，同年《城市房地产管理法》正式启动，开始了改革开放以后的第一次房改计划，在此过程中“开放商”这个群体逐渐形成。

直至１９９９年，住房市场改革进一步深入，福利分房完全取消，逐渐进行住房货币化政策。

２００１年，《城市房屋拆迁管理条例》修改，并加大了行政裁决和执行力度。

２００４年，《宪法》第四次修正案增加了“公民的合法私有财产不受侵犯’’、“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”等内容。

２００７年，《物权法》规定，为了公共利益的需要，依法可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，应给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。

在此期间，有关法律法规的探讨十分丰富。

为了规范城市房屋拆迁及相关活动，保障公民的合法权益，众多专家学者都迫切提出要全面修改《城市房屋拆迁管理条例》，但是究竟如何修改，众说纷纭。

国务院法制办于２００７年着手起草、研究条例草案，２００９年１２月，北大五名法学学者向全国人大常委会建言，认为《拆迁条例》与《宪法》、《物权法》等抵触或冲突，建议对《条例》进行审查。

之后，国务院法制办研讨草案并组织座谈会。

２０１０年１月２９日，公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》向社会公开征求意见；２０１０年１２月１５日，公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》，第二次向社会公开征求意见。

这种二次征求意见的行动在行政法规颁布施行中是史无前例的，而这个长期艰难的修改过程，恰恰一方面体现了国家对民意的重视，另一方面也映射了拆迁问题的复杂特性。

最后，《国有土地上房屋征收和补偿条例》于２０１１年ｉ月２１日起正式实施。

此次的新条例有几大亮点，例如公共利益征收与商业开发分开，政府是惟一补偿主体，征收争执可以提交司法裁决，在明确了征收补偿的范围同时，被征收人具有补偿选择权，并且市价补偿等。

总体来看，新条例源于近些年的实践结果，作为一项法律法规，公平公正的保护各方利益是基本要件。

但我们相信，在具体实操中还会发现很多问题，这也是合理现象，一项法规的修订本身就是在实践中不断完善的。

三、现阶段城市拆迁中的主要问题随着新条例的颁布实施，旧有拆迁过程中的一些问题会得到相应的抑制或解决，但拆迁问题涉及多方利益，不仅对居民本身的生活产生剧烈影响，同时也会影响到城市化进程，因此，在实际过程中依然存在着一些问题。

（一）拆迁决定民意得不到尊重，居民剥夺感强烈虽然在今年年初实施的新条例中明确规定“制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，期限不得少于３０日”，但由’于缺少相关配套的具体实施细则，此条例的实施效果尚未知晓。

而且是否拆迁也不是居２１５民能决定的，这仍旧依赖于政府的刚性城市规划政策。

在拆迁的初期阶段，民众的私权被漠视，由于商谈机制的缺失，民众参与明显不足，居民的生存权、知情权、话语权、选择权等在不同程度上遭受侵害。

在被拆迁的居民中，中老年人尤为不满，因为拆迁“拆掉了”他们旧有的社会关系网，老年人又普遍具有故土难离的情怀。

社会关系网络是个体生存和生活的基础，人类的一切活动都或多或少地与社会关系网络有着联系。

对被拆迁居民而言，其迁居导致居住地点发生很大的空间变化，拉大或彻底改变了他们与原有的社会支持网络中那些重要节点的空间距离，这意味着原有的社会支持网络遭到破坏，邻里间稳固的互助关系、发展多年积淀下来的文化习俗同旧有建筑一起消失，这对于居民来说是一种巨大的损失和剥夺。

而且随着北京城区的房价稳步攀升，根据拆迁补偿费的额度，很多人只能选择去郊区买房。

这种现象使居民有一种被挤出北京城的感觉。

由于动迁多是市中心的老城区，有些居民是几代人一直居住在这里，现在突然被迫搬离，心理上的剥夺感十分强烈。

并且，搬到郊区以后，加大了生活成本，由于很多人的工作单位还在城区里，不仅每天往返在路上的时间和花费提高，同时也会使他们无多余精力参与家庭甚至是社区事物，这种耗损不仅是个人的，也是整个城市的。

（－－３具体拆迁办法不公开，居民对补偿安置不满意在拆迁改造的过程中，一旦拆迁户被要求拆迁，补偿问题通常就成为了民众关注的焦点。

土地作为一种稀缺资源，具有增值潜力，随着土地价值的显现，被征地拆迁的群众对补偿标准的期望值也逐渐提高。

政府在制定补偿标准时，一般是按既有规定给予补偿，不能保障被拆迁者分享土地增值的收益，因此就会发生争议，补偿是否合理也就往往成为产生拆迁矛盾的原因之一。

此次新条例对被征收人给予的补偿做出了详细说明，主要包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿因；征收房屋造成的停产停业损失的补偿；市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。

而且明确公益性征收、补偿的主体只能是政府，而不再包括开发商，成为唯一补偿主题，并明确违法建筑不予补偿。

但由于各地区的情况不同，补偿的额度和办法也不尽相同。

而在拆迁过程当中，许多具体的政策是不完全向居民公开的。

经历过拆迁的居民都知道，很多信息直到最后签协议的时候，居民了解的也不完整，如何计算、如何补偿、本地拆迁工程政府是否给予其他额外惠民政策等，这些信息都是需要居民自己和拆迁办进行详谈后才能有一定程度的了解。

但在此过程中，有些文件、政策是民众完全不知情的，除非有些居民利用自己的社会资源通过其他渠道获得相关条款信息，这样再去协商时就增加了自己谈判的砝码。

由此可见，居民在拆迁中处于弱势地位，由于各方面资源的欠缺以及权力不平衡，致使部分被拆迁居民在拆迁过程中利益受损。

同时，由于信息不完全公开，也出现了另外一种情况，就是居民不再费心了解所有条例，而是根据目前的房价以及自己再购房的成本，给自己估算一个可以接受的价位，以此向拆迁办提出补偿款额度，并通常具有“一次性最大利益补偿＂的期待，这种行为使拆迁中的协商机制更为混乱，而且易造成更多的冲突。

（三）居民资源有限，“拆托一从中牟利２１６由于被拆迁居民的可利用资源有限，致使近些年来出现了一个新生群体——“拆托”。

通俗地讲，“拆托’’就是以拆迁户的“代表”和“代理人”的身份游走在政府、拆迁办之间的人，他们采用各种手段谋取利益。

这类人通常消息广、辩才佳、拥有一定的社会资源，并且与政府、拆迁办、开发商之间的关系复杂。

居民通常经由熟人介绍，认识“拆托”。

通过与“拆托”共同协商，确定自己的预期补偿范围和额度，然后全权委托给“拆托”处理。

而他们往往采用各种手段，通过压低居民得到的补偿款，抬高政府给予的补偿款，从中赚取差价。

有些“拆托’’之前就从事过拆迁相关工作，不仅熟悉各种拆迁政策，而且对实际操作中的各个环节也十分了解，他们在拆迁补偿方面很具有话语权，并通过与自己的人脉相互勾结，达成拆迁协议，利益共享。

’通过“拆托”现象，我们可以看出拆迁工作中条例执行极具弹性，腐败问题严重。

如果有统一的补偿标准、严格的执行过程，“拆托”就不会有生存的空间。

而另一方面，居民由于看到“拆托”能使自己获得比通过正常途径更多的补偿费用，这就使民众加深了对政府工作的质疑，降低了对政府的信任度，并且进一步致使干群关系紧张。