解决高校负债问题的误区及对策研究

解决高校负债问题的误区及对策研究2008年前后，很多高校相继进入了偿还贷款的高峰期。

但是高校在解决自身负债问题时存在一些典型的误区，表现在：把债务负担责任完全归于政府；自行组织土地置换；将部分债务间接转移到本校教职工身上。

高校要走出上述误区，实现自身财务状况的扭转，则必须依靠自身的努力，采取各项有效措施开源节流。

同时政府和银行也需要全力配合和支持高校的相关工作，共同推进高校负债问题的有效解决。

[标签]高校负债银行贷款土地置换并于2008年前后，将进入偿还贷款的高峰期。

在2008年的“两会”上，“高校负债问题”再度成为众多来自教育领域的代表和委员们所关注的热门话题，从而在很大程度上折射出解决这一问题的紧迫性和重要性。

然而，由于目前我国各级政府及教育行政部门缺乏相关制度规范与具体有效的管理措施，很多高校在具体解决本校债务危机的方式与方法等方面还存在着一定的误区，尚未探索与总结出一套合理的有效方案，进而使自身现存的不良债务状况进一步恶化，严重影响了教育教学质量的提升和良好社会声誉的维护。

为此，有必要对高校在解决自身负债问题过程中出现的几种典型误区进行简要的梳理，并在此基础上提出合理化的对策与建议。

一、高校解决负债问题中存在的误区由于缺乏必要的相关政策法规的指导，因此各高校往往盲目采取不当措施来解决自身的债务问题，其典型的误区主要集中在以下几种类型。

(一)把债务负担责任完全归于政府，淡化了自身应负职责按照我国现行的教育制度，公办高等院校归属国家所有。

其管理体制是：国务院统一领导和管理全国高等教育事业，省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。

遵循上述体制的基本精神，我国高等教育逐步建立了以国家财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的财政制度。

由此可见，我国公办高等教育的主要收入来源是国家财政拨款。

在这种教育管理制度之下，各基层高校虽然利用自身的社会服务优势，获得了一些非财政性的收入，但是政府财政投入始终是其最主要的收入来源。

然而，由于国家财政性投入不足，高校不得不举债度日。

有数字显示，在近年来我国高等教育不断扩招过程中，全国高校共投入5 000亿元，而其中政府财政性投入仅有500亿元，其余资金绝大部分都是高校向银行贷款解决的。

这种高等教育的资金解决方式虽然暂时缓解了政府对高校财政投入不足的矛盾，但是当高校进入贷款的偿还期之后，其潜在的负债危机便日益凸显。

对于贷款偿还问题，部分高校认为，在自身为国家所有并管理的基本体制之下，其发展资金主要是为了国家大力发展高等教育，推进高等教育大众化，而非挪作他用。

因此，其债务问题则应完全依靠其所有者——各级政府负责加以解决。

这种错误的思想观念植根于我国长期计划经济体制。

我国一直以来主要实行的是中央和省两级高校管理体制，高校缺乏独立的办学自主权。

在这种管理体制之下，高校基本上是在政府的保护伞下运行，缺乏资金的使用效率意识，忽视国家财政投入的有效利用，盲目追求“大而全”的学科和校舍建设，甚至一定程度上滋生教育腐败。

这显然有悖于当今市场经济体制和高等教育改革与发展的基本要求，不利于高校独立法人地位的建立和我国高等教育的持续健康发展。

对此，《高等教育法》明确规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，“高等学校从批准成立之日起取得法人资格，在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。

”以上条款充分表明，在社会主义市场经济体制下，高校已成为自主办学的法人实体，必须对自身债务承担主要责任。

(二)把自行组织土地置换作为有效措施，影响国有资产保值增值在各级政府财政性投入一时无法完全解决高校债务问题的背景下，部分高校便把拓宽收入来源的目标集中在自身现有的资源上。

由于自身学费和社会服务收入有限且支出项目繁多，有的高校一年的学费仅够偿还银行贷款的利息，所以土地置换便成为部分高校解决其债务问题的一种常见的方式。

我国高等院校一般都设置在地(市)级以上的中心城市，由于自身的悠久历史，很多高校校区都处在本地主城区范围内，有的甚至还地处本城市的中心地段。

随着我国城市建设的不断改善和房地产业的日益繁荣，处在本地主城区中的高校校区的经济价值不断攀升，成为很多房地产商的重要开发对象。

而在我国高校扩招之后，大部分高校都兴起了新建校区热，它们基本都在老校区之外的地方择址选地进行新的大学城建设，原有老校区面临闲置或改作他用。

在大兴新校区建设之后陷入财政困难之际，通过自行组织部分校区土地置换的方式来增加收入，就成为部分高校解决债务问题的主要方式。

但是从法理上来讲，这种自行组织土地置换的方式并非是一种合法的行为。

高校土地置换是土地转让的一种形式，是土地使用者之间相互转移土地使用权的行为。

而依据《土地管理法》和《划拨土地目录》的有关规定，公立高校的土地属于“非营利性教育设施用地”，是被纳入国家划拨土地行列的，其转让是需要遵循严格的法律规范的。

国务院1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：(1)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；(2)领有国有土地使用证；(3)具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；(4)依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补缴土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵缴土地使用权出让金。

”显然，公立高校并不具备上述规定第一款的条件，其自行组织土地置换也没有履行第四款的义务，因此无权自行转让其原有校舍的土地使用权。

其自主组织的土地置换行为必然影响国有土地的保值和增值，在一定程度上导致国有土地资产的流失。

(三)把部分债务间接转移到教职工身上，损害其应得利益除了采取上述寻求政府加大财政投入和进行土地置换等所谓的“开源”措施外，不少高校还立足内部资源，寻找有效的“节流”途径来解决自身债务问题，其主要方法便是努力削减潜在支出。

这些做法显然是错误的。

财政部和原国家教委共同颁布实施的《高等学校财务制度》明确规定：“高等学校的支出包括事业支出、经营支出、自筹基本建设支出、对附属单位的补偿性支出四类。

其中事业支出按其用途划分为教学支出、科研支出、业务辅助支出、行政管理支出、后勤支出、学生事务支出和福利保障支出。

”统观以上高校财务支出的基本内容，其中事业支出是高等学校财政支出的最主要部分。

其余的经营支出、自筹基本建设支出、对附属单位的补偿性支出这三项支出则在高校财务支出中占据比例相对较低，且它们基本都属于高校无法削减的支出项目。

于是，一些高校便把削减自身财务支出的重点集中在事业支出上。

而在国家不断要求高校增加教学投入、加大对高校学生资助力度的政策体系下，高校事业支出中的教学支出、科研支出、业务辅助支出、行政管理支出、后勤支出、学生事务支出都是维持高校教育教学正常运行的必需开支，几乎不存在削减的空间。

因此，教职工的福利保障支出就成为部分高校解决债务问题的重要“节流”对象。

沪上两所部属院校便是这方面的典型。

据了解，这两所高校在兴建新校区后，通过削减教职工的福利保障支出来改善自身的财务状况，由此导致的结果是其教职工的福利水平远低于沪上高校的平均水平。

虽然这种“节流”的方法可以一定程度上缓解高校资金短缺的压力，但却对其师资队伍建设带来了潜在的消极影响。

高校教师属于高级知识分子行列，其物质和精神需求水平相对较高，在其为高校付出劳动后自然期望高校为其提供相对同类学校平均水平乃至以上的福利待遇。

因此，高校间过大的福利待遇差距很容易成为导致教师队伍建设不稳定的消极因素，不利于充分调动本校教师教学和科研的积极性与主动性，进而影响学校教育教学质量的提高。

二、走出高校解决负债问题误区的对策与建议高校债务问题的利益相关主体主要有政府、高校和银行。

其中政府是高校的管理者和投资者，高校是债务人，银行则是债权人。

借鉴国内外高校的基本经验，立足我国高等教育发展的现实条件，高校债务危机必须在坚持合法性与合理性的前提下，采取以高校为主，校、政、行三方共同协作的方式来加以化解。

(一)高校层面1．积极筹措多元发展资金1995年通过的《中华人民共和国教育法》中明确规定：“国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业发展。

”同时《高等学校财务制度》中也将“依法多渠道筹集资金作为高校财务工作的首要任务”。

因此高校必须在立足内涵式发展、不断提高自身社会声誉的基础上积极向社会筹措发展资金。

可以借鉴香港高校的相关经验，拓展多元“开源”路径，提高自身的市场运作能力。

在1997年金融危机的影响下，香港特区政府作出在1998～2001年三年时间里削减对高校10％财政拨款的决定，并要求各高校配合工作。

香港政府同时规定，对于高校自行筹措的款项，政府将等额一比一配比发给高校。

在这些政策出台之后，香港8所高校开始全面利用自身资源扩大财源，以降低对政府财政拨款的依赖程度。

例如设立专职的对外资金筹措人员，向校友、校董事会和社会寻求资金支持；鼓励本校教师接受传媒的访问，以提高本校的社会知名度，博取社会的各种支持；通过以捐款人士的名字来命名本校部分校舍建筑的方式来赢得社会人士的捐款，等等。

2．提高资金使用效率高校在积极筹措发展资金的同时，还必须努力提高现有资金的使用效率，以实现自身发展资金的“节流”。

比如可以尝试吸收香港高校的经验，实现预算制度从中央拨款模式向单行财政预算方法的转变，以求达到善用和节约自身资源的效果。

以往采用“中央拨款模式时，部门只需散件式向上申请拨款，不用承担开支多少所带来的财政压力”；与之相反，“单行财政预算方法，是指把理财权责下放于各部门，校方每年根据各部门的工作计划和财政预算给予一笔拨款，让部门自行调配资源，但必须有成效，从而加强部门的问责性”。

在推行新预算制度后，香港各高校的开支都锐减数亿港元。

需要补充的是，上述节流措施要在保证教育教学科研秩序正常和教职工应得利益基础上去实现，否则其效果将大打折扣，甚至适得其反。

3．规范推进土地置换高校土地置换必须在遵守现行政策法规的前提下进行。

依据我国《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定，高校应按照如下程序开展土地置换活动。

首先，高校必须对需要进行置换的土地进行论证，并报主管教育行政部门批准，之后向本级政府的国土资源管理部门提出土地置换的申请。

高校在土地置换的集体研究过程中必须确定土地置换的基本类型。

高校土地置换基本类型主要分为协议出让和招标挂牌拍卖转让两种基本方式。

协议出让是指不改变高校土地教育用途的前提下将土地出让给其他办学单位。

而招标挂牌拍卖转让是指高校需要变更土地用途时采取的土地转让形式。