嘉兴“两分两换”遭签约瓶颈

嘉兴“两分两换”遭签约瓶颈2011-01-07 22:44来源：东方早报编辑: 张世新发达地区土改两难困境：嘉兴“两分两换”两年，遭签约瓶颈2008年，七星镇在嘉兴市先行先试“两分两换”政策，至2010年12月初，尚有约30%村民未签约置换协议。

七星镇最早的安置小区江南新家园位于320国道北侧，同时安置部分湘家荡区域拆迁户和七星镇“两分两换”农民。

早报记者曹虹发自嘉兴“看这试验田里的稻谷，长得多好，穗特别大，亩产应该能达到1400斤。

”2010年12月初的一个下午，浙江省嘉兴市南湖区七星镇东进村村民李仁友站在田头，向早报记者夸起自家种的稻子。

这个产量远远高于村里其他农民1200斤/亩的平均产量。

李仁友种的约两亩地就在自家三层楼前，是省级试验田。

这个56岁农民还有另一份职业——嘉兴市区出租车司机。

2008年，七星镇在嘉兴市先行先试“两分两换”政策，李仁友家附近的很多楼房正在消失，推土机进进出出，很多村民陆续告别宅基地搬到了七星镇上的安置小区内，他们原有的承包地也已流转，从此过上了“不用种地的城里人生活”。

截至2010年12月初，在七星镇，尚有约30%村民未签约置换协议，李仁友家是其中一户。

“两分两换”政策是2008年5月嘉兴市被列为浙江省城乡统筹综改实验区之后启动的土地改革新政策，旨在消除城乡差别、实现城乡一体化。

具体操作是：按照“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的要求，以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚，提高农民生活水平和生活质量”为目的，将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。

李仁友心里的账李仁友至今尚未签约是基于以下的疑惑：附近的余新镇可以选择自建房安置，但七星镇不可以；附近的姚庄镇只有农房集聚而没有承包地流转，但七星镇的承包地必须流转。

时间倒退至2008年3月28日至31日，时任嘉兴市委书记陈德荣率市调研组到七星镇围绕新农村建设、统筹城乡发展等主题进行蹲点调研，第一次正式提出“两分两换”工作思路。

2008年8月，嘉兴市委、市政府在七星镇召开“两分两换”民主恳谈会，陈德荣亲自主持会议。

2008年10月26日，作为嘉兴全市第一家统筹城乡综合配套改革试点镇，七星镇的“两分两换”试点工作正式启动。

七星镇宣传委员周振祥告诉早报记者，置换城镇房产的七星镇农民如今都坐拥百万资产，还有养老保险。

2008年底，李仁友家收到了一份《七星镇“两分两换”政策须知》(下称《政策须知》)。

“…两分两换‟的政策，我心里知道得很清楚。

”李仁友对早报记者说。

但时至今日，他还未签约。

在七星镇，“两分两换”的具体思路是：宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地换钱、换房、换地方，推进农村人口要素集聚，转变生活方式；以土地承包经营权换股、换租、换保障，推进农业生产经营集约，转变生产方式，进而提高农村居民生活水平和生活质量，也即“两分两集一提高”。

对应的具体置换方案为：公寓房结合产业用房、货币补偿。

但在实际操作中，原计划采取股本经营方式，按6元/平方米/月标准实行保底分红的产业用房并没有实行。

所以七星镇的安置方案相当于是公寓房和货币补偿二选一，而对绝大多数没有城市房产的农民来说，只能选择公寓房安置。

即使城中有房的农民，考虑到安置房将来的升值空间，也乐于选择公寓房安置方案。

按照政策，村民可以农村旧房置换新的城镇住房，可置换城镇住房标准建筑面积在按政策认定人口每人40平方米的基础上，每户再加60平方米，但户内5人以上(含5人)可置换的城镇住房建筑面积不得突破260平方米，除非四代同堂且人口在6人(含6人)最多可置换300平方米，这是政策的上限。

政府按成本价1600元/平方米提供安置房，超出部分按照1000元/平方米置换。

户型上有115平方米、105平方米、75平方米、65平方米四种方案可选。

李仁友自己初步算了下，自己家的楼房是2001年新造的三层楼，有近400平方米，属于很新的楼房，且装修考究。

如果按照原有338元/平方米的评估上限，再加上各种附属物补偿和补助，自己家的房子大概能赔到22万元。

由于他女儿在2007年时远嫁东北，户口已经迁到七星镇上，属非农，所以他家农业户口为3个，加上每人5.1万元的补助，他家三口人还可以有共15万元的补助。

就自己的旧房能评估到多少钱，李仁友还通过打听一些已经搬走的村民，做了一番比较。

这两年多过去了，上李仁友家做思想工作的不在少数，除了村里的、镇里的，还有南湖区政协的，但李仁友没有松口。

李仁友说，他的儿子已经大了，今年23岁，在农村，结婚也是近年的事，总得为他考虑吧，还得预留他家未来孙子的房间，他们家拿两套房是最起码的。

但按照现有的政策，他们最多只能置换到180平方米，还是没装修的。

如果选择115平方米的大户型，将花掉所有的旧房评估款和补助，只能勉强持平，但加上装修费用，“亏的不止一套房。

”李仁友早年家境贫寒，1980年时，还是远近闻名的贫困户。

20世纪80年代末，李仁友凭借种蘑菇赚的1万多元钱，盖起了两层楼房。

李仁友跑过运输，开出租车，又在2001年盖起了现在的三楼别墅。

作为村里勤劳致富的典型，李仁友家成为七星镇62户“七星家庭”之一，这是一项奖励家庭的荣誉。

李仁友表示理解嘉兴市政府定下的“两分两换”政策大方向，至今尚未签约是基于以下的疑惑：附近的余新镇可以选择自建房安置，但七星镇不可以；附近的姚庄镇只有农房集聚而没有承包地流转，但七星镇的承包地必须流转。

“两分两换”的三种模式目前嘉兴地区基本形成了三种根据实际可灵活应用的模式。

早报记者多方走访获悉，李仁友所述的其他试点镇做法，确有其事。

这些地方特色正是“两分两换”政策在嘉兴市内各地结合当地实际形成的不同方案。

根据国土监察部门提供的材料，嘉兴市最早选择9个乡镇试点。

目前嘉兴地区基本形成了三种根据实际可灵活应用的模式：主、副中心城区和开发区内以公寓式安置为主；新市镇镇区内以公寓式和联排安置为主；中心村为聚集点的城乡一体新社区则以建联排房为主。

七星镇选择的正是集聚度最高的公寓房安置，承包地选择流转。

而与七星镇同属南湖区的余新镇，结合农民意愿和当地实际情况，采取了三种安置方式，即自建房与公寓房并行，另加货币安置。

根据余新镇政府的统计，自建房所占的比例高达58%，约2%选择货币安置，其余的选择公寓房安置。

现年39岁的徐华高是余新镇明星村12组村民，现居住于余南小区。

他原来所在的村就位于明星村的招商引资项目渔里农庄附近，现在安置的余南小区是以宅基地置换自建房方式规划的安置小区。

徐华高1992年退伍后，曾在当地铝合金厂工作两三年，又在比利时外企干过两年，后来经营服装，直到近年，开始做集成吊顶。

徐华高说，2008年8月知道有“两分两换”的政策。

作为村上的积极户，他是较早签定安置合同的。

据徐华高回忆，2008年8月11日，村里评估小组到其家中评估旧房。

徐华高的旧房建于1982年，在结婚时有过一轮装修，拆前三年又装修过一次。

最初评估价是12.9555万元，加上各种补助及奖励，其总共评估价格为14.2万元。

为了小孩读书便利，徐华高原本就有在余新镇上买房的意向，所以也曾想过置换商品房。

徐华高最初签定的是自建房，后一度动摇为商品房，最终在邻居的自建房热情中，他又转而选择自建房。

徐华高觉得，现在看来，这个决定是明智的。

2008年10月，徐华高开始自建房屋，造价21万元，装修20万元，但地处镇郊的宅基地已升值为52万元，而在其2008年建房之初，其宅基地价格也就20万元左右。

尽管民间买卖宅基地在法律上仍是不被保护的，但私人买卖一直存在。

而在嘉兴市嘉善县的姚庄镇，农民虽没有自建房的选择权，但可选择类似自建房的房型。

姚庄镇首期采用“整体+零星”(自愿整体置换为主，零星置换为辅)的推进方式，引导800余户村民自愿永久放弃农村住房(农村合法户型建筑面积)、农村非住宅房屋和附属物，置换姚庄镇农村新社区内按“统一规划、统一设计、统一施工、统一监管、统一结算”方式建造的标准公寓房或排屋(有国有土地使用证划拨和房屋所有权证)，或可选择货币安置。

姚庄镇的安置房有标准公寓房和排屋可选。

其中，首期标准公寓588套，排屋556套。

按一户农户一般能拿2套标准公寓，而排屋是一比一安置来计算，首期试点社区桃源新坉的联排房比例高于公寓房。

而在土地流转方面，前述七星镇、余新镇、姚庄镇三个地方也采用了不同的方式。

七星镇和余新镇的方式是土地流转给政府指定的公司，农民获得一定的租金收入。

在七星镇，租金收入为一年每亩每年700元，每年递增50元。

在余新镇，租金则为每亩每年600元，每两年上浮10%。

余新镇渔里投资开发有限公司总经理黄军说，其实农民每家每户都会算笔账。

在余新镇，农业都是副业，主要是常规农业如水稻、春花，土地产出率不高，不像隔壁凤桥镇有些经济作物。

现在什么都不用干，每年有600元/亩的收入，还有养老、推荐就业，农民也乐意。

徐华高表示，现在搬到新的小区，农田已经流转，不用再做农活。

以前余新镇的很多人都需要养蚕、采桑，每星期都打农药，非常辛苦，像他这样的年轻一辈早就不种地了，当然是支持这种政策的。

姚庄镇的做法最为不同。

考虑到姚庄镇农村经过多年经营，从事纯农业的农民较少，已经形成了大棚蔬菜、黄桃等高效农业，农民平均可获得1万元/亩的收成，土地流转的租金相比而言只是杯水车薪，所以很多农民并不愿意流转。

因此，姚庄镇并没有一刀切去流转，而是选择了一种较宽松的方案：承包地村民可自行耕种，也可自行转包或通过村镇土地流转平台流转以换取租金，待条件成熟时换取社会保障。

姚庄镇党政办副主任徐雄熊说，姚庄镇的“两分两换”实质上是“一分一换一流转”，只涉及宅基地，不涉及承包田。

这是姚庄镇在思考“到底是把农民从土地上赶出来，还是把农民从土地上解放出来”以后慎重决定的。

不同于拆迁的“两分两换”“两分两换”在七星镇推行过程中，一个不可避免的问题是经常被拿来与湘家荡区域的拆迁方案做比较。

七星镇地处嘉善县和余新镇中间，当地村民经常从亲戚朋友那听说各种拆迁、搬迁的标准，免不了互相比较议论。

对此，亲自参与制定七星镇“两分两换”方案的周振祥表示，七星镇的模式是充分考虑到了七星镇在经济发展中遇到的土地空间严重不足问题。

经测算，通过“两分两换”，农户住宅户均面积可降至0.3亩，全镇涉及到“两分两换”的农户共4011户，宅基地面积共4158亩。

宅基地置换后可增加2955亩用地空间，实现了“土地节约集约有增量”的目标。

“两分两换”工作组前期经过多次调研，光置换方案就改了65稿。

最终，七星镇以七统【2008】1号和七统【2008】2号文件的形式确定了《七星镇农村住宅置换城镇房产实施细则》和《七星镇土地承包经营权置换社会保障实施办法》，其核心精神集中体现在发放到每家每户的《七星镇“两分两换”政策须知》。