东莞市城市更新政策特征分析

东莞市城市更新政策特征分析
发布时间：2022-06-22T06:37:02.461Z 来源：《科技新时代》2022年5期作者：张永雄[导读] 文章对东莞市城市更新实践和政策进行整理分析，梳理出东莞市城市更新深化历程和操作流程，归纳总结东莞城市城市更新政策特征，以供参考。

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摘要：文章对东莞市城市更新实践和政策进行整理分析，梳理出东莞市城市更新深化历程和操作流程，归纳总结东莞城市城市更新政策特征，以供参考。

关键词：东莞市；城市更新；政策特征
一、东莞市城市更新演化历程
（一）探索起步阶段 2009-2012年，东莞城市更新属于探索阶段，政策特点是“培育市场、政府让利，鼓励改造”。

东莞早在广东省政府正式颁布出台“三旧”改造政策（粤府〔2009〕78号文）之前的2009年3月16日，东莞市人大常委会便已制定出台（东莞市第十四届人民代表大会常务委员会公告
第5号），提出为推动全市产业结构调整和转型升级，要加快实施“三旧”（旧城镇、旧村庄、旧厂房）改造；该暂行办法还规定了东莞市“三旧”改造的几种主要形式，包括转型企业明晰土地权属、建设用地改变用途、超占土地完善后续、单宗建筑物拆建改造以及成片拆迁改造等。

在省政府出台78号文政策后，东莞市人民政府紧跟于2009年12月16日制定出台政策（东府〔2009〕144号），对东莞市辖区范围内“三旧”改造工作中土地、规划、审批、开发等问题作出比较明确的规定，正式开启东莞市“三旧”的探索实践。

（二）规范管理阶段
2013-2017年为东莞市“三旧”改造常态化阶段，政策特点是“规范管理、优化完善、常态化全流程管理”。

2013年东莞市以政策（东府办〔2013〕151）号开启了“三旧”改造常态化的实施起点，2014年12月东莞市政府于出台政策（东府〔2014〕147号），贯彻落实“政府主导、规划管控、成片改造、计划实施”的十六字方针，对本市“三旧”改造的改造区域、主导方式、改造类型、规划管控、管理机制等进行了变革转变，建立城市更新单元统筹机制，促进东莞市“三旧”改造工作进入常态化稳定实施阶段。

在此阶段东莞市主要建立健全如下管理制度：一是建立改造单元统筹机制，二是健全市场准入机制，三是建立年度实施计划机制。

（三）统筹提质阶段
2018年-至今为政府统筹变革阶段，政策特点是“统筹提质、规划引领、激活市场”。

2018年8月15日东莞市政府发布政策（东府〔2018〕102号），提出加快构建“政府统筹、规划管控、产业优先、完善配套、利益共享、全程覆盖”六个新格局，全方位提升城市品质，次年11月，东莞市印发政策（东府办〔2019〕61号）从减负、扩面、提速三个方面制定了18条优化政策，进一步鼓励城市更新，加快推动项目落地建设。

之后，东莞市陆续颁布了单一主体挂牌招商、城市更新单元划定，“1+N”实施方案等城市更新相关配套政策，东莞市城市更新工作也将进入政府统筹变革的新时代。

历经十年，东莞市为了有效的指导城市更新，从审批程序与流程指引、单元划定与改造方案、地价与税费和历史用地完善手续等多个方面已建立了较为完整的城市更新政策体系。

二、东莞市城市更新操作流程
一是计划立项阶段，该阶段在完成标图建库和将改造地块纳入年度更新专项规划后需要完成更新单元划定方案，若是单一主体挂牌招商项目可以通过镇人民政府（街道办事处）组织引入前期服务商进行编制，经市政府审批后生效；
二是确认改造主体阶段，采用单一主体挂牌招商模式，先编报挂牌招商方案，具体流程是编报挂牌招商方案→委托挂牌→公告和挂牌→报名和资格审查→政府（集体）综合收益报价→不动产权益要求收购→确定成交方；政府主导改造获权利人自行改造直接编制“1+N”实施方案即可；
三是总体方案编制阶段，镇人民政府（街道办事处）是“1+N”方案的编制主体，编制内容包含一份请示，以及前期研究方案、改造方案、征地审批方案、收储方案、收地方案和供地方案等，镇人民政府（街道办事处）、单一主体应在挂牌成交后1年内编制及报批“1+N”总体实施方案；
四是实施监管阶段，该阶段的工作有项目的建设、验收和移交配建设施，保障项目顺利收尾。

政府部门作为项目的参与者与监管者，对纳入更新单元划定的门槛、开发强度的控制、公配设施的保障、产业结构的保障、挂牌招商方案的审核、“1+N”总体实施方案的审核、方案批后的实施监管是政府部门需要重点关注的环节，从而建立更新单元划定、权益整合、地权重构、实施与监管等四个环节构成的全流程管理体系。

三、东莞市城市更新政策特征
(一)强调规划引领，建立完整的四级规划体系
2018年，东莞市大力推进城市更新改造，出台政策（东府〔2018〕102号），强调建立分工明确、分级引导的城市更新规划管控体系，构建“全市城市更新专项规划——镇街城市更新专项规划——更新单元划定——前期研究报告”的四级规划体系，以城市更新单元规划管控和实施的基本单位，通过规划管控，加强政府统筹，保障规划实施和公共利益的底线，拓展发展空间，提升城市品质。

（二）审批制度改革，建立“1+N”总体实施方案审批制度
东府〔2018〕102号政策提出构建以“一次通过”为特征，全面压缩制度性交易成本的行政审批体系，随即2019年4月，东莞自然资源局出台政策（东自然资〔2019〕140号）规定拆除重建和以拆除重建为主的更新单元（项目）通过编报“1+N”方案进行审批，“1+N”方案包括一份请示和原更新单元（项目）审批涉及前期研究报告、改造方案、征地报批方案、收储方案、收地方案、供地方案等若干份方案（报告）构成，通过打包待审批的文件，一次性报市人民政府审批，由相关部门集中审查，实行“一次过会，全程通过”，审批时间压缩至6个月内，大大缩短项目审批工作的时间。

（三）创新建立单一主体挂牌招商模式，加快土地整合
2019年，东莞市人民政府出台政策（东府办〔2019〕29号），明确了单一主体挂牌招商使用范围、实施平台、委托方、原则、工作内容和交易环节等内容。

单一主体挂牌招商制度是村企合作模式的革新方案，重新构建了社会资本介入东莞市城市更新市场的主要渠道。

单一主体挂牌招商分政府（集体）综合收益报价和不动产权邀约收购两个环节，采用“线上+线下”方式交易，政府（集体）综合收益报价线上竞价最高的主体成为线下土地产权归宗的收购主体，在规定时间内收购主体完成100%土地权益的收购方可成为改造主体。

（四）创新建立“三旧”改造区片市场评估价计收体系，优化收益分配机制
东莞市城市更新项目根据改造主体的不同制定差异化的地价计收标准，其中政府主导改造项目参考单宗出让地块评估结果确定出让地价，土地使用权人自行改造、集体经济组织自行改造以及集体经济组织与企业合作改造等类型项目以区片市场评估价、修正系数以及折扣系数为基础，区分不同的改造情形，形成地价计收标准，并建立城市更新地价测算系统，可直接通过系统测算地价款。

对于地价款的分配，东莞市政策要求通过征收农村集体建设用地后进行经营性开发的，其土地出让纯收益可按不高于60%的比例，依照有关规定专项用于支持原农村集体经济组织的发展，或者按照“基础补偿+增值共享”的方式计算后收储补偿费用。

参考文献：
[1] 东莞市人民政府.东莞市人民政府关于印发关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见的通知（东府〔2018〕102号）. [Z].2018-8-15
[2] 东莞市人民政府办公室.东莞市人民政府办公室关于印发进一步鼓励城市更新促进固定资产投资若干政策的通知（东府办〔2019〕61号）.[Z].2019-11-15
[3] 东莞市自然资源局.关于印发《东莞市城市更新单元（项目）“1+N”总体实施方案审批操作细则（试行）》的通知（东自然资〔2019〕140号）.[Z].2019-4-8。