江西省县级林地保护利用规划编制规范

江西省县级林地保护利用规划编制
技术规范
（征求意见稿）
为贯彻落实《国家林业局关于编制省级县级林地保护利用规划的
通知》（林规发〔2010〕203号）文件精神，做好全省县级林地保护利用规划编制工作，规范编制的指导思想、基本原则、主要内容、程序、方法、深度和成果等技术要求，特制定本技术规范。

一、总则
（一）县级规划是落实省级林地保护利用规划的关键环节，是统筹
县级行政辖区林地保护利用的纲领性文件。

规划要明确林地发展空间，
对未来林地的规模、结构、布局和时序做出全面、系统的可操作性和
政策性决策，并制定规划实施保障措施。

（二）适用范围
本方案适用于全省县级行政辖区内林地保护利用规划的编制。

（三）规划的目的与主要任务
林地保护利用规划是实现林地科学管理、优化用地结构、规范林
地用途、遏制乱垦滥占林地及提高林地利用效益的基础性工作,其目
的是充分发挥林地的生产潜力，保障如期实现林业发展战略目标，为
县域范围内林地严格保护和合理开发利用提供科学依据。

县级林地保护利用规划的主要任务是落实省级林地保护利用规
划提出的战略目标和要求，将本行政区域内的林地和依法可用于林业
发展的其他土地，分解到乡镇，并落实到山头地块，确定林地保护等
级和质量等级；明确林地保护利用的目标、任务和具体措施；加强对县
级行政辖区内林地保护利用的宏观调控；推进县域林地结构和空间布
局优化；指导县域林地保护利用的协调和管理；建立健全科学的林地
保护利用体制机制。

主要包括：
1、落实省级规划提出的战略目标和任务。

2、确定全县林地保护利用目标和基本原则。

3、科学划定林地保护利用区域，以及林地分类、分等、分级。

4、优化林地保护利用结构与功能布局。

5、统筹林地保护利用的宏观调控。

6、建立健全科学的林地保护利用管理机制。

7、制定实施规划的保障措施。

（四）规划指导思想与原则要求
1、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学
发展观，紧紧围绕建设鄱阳湖生态经济区和发展现代林业战略，突出
空间性、结构性和操作性，全面落实《纲要》和省级林地保护利用规划确定的目标，划定林地边界范围，进行保护利用区划，将分类、分级管理林地落实到山头地块，统筹协调林地保护与利用的关系，优化林地
利用配置，为县域经济社会可持续发展奠定坚实基础。

2、原则要求
林地保护利用规划编制应当坚持以下原则：
一是依法依规。

严格遵循《中华人民共和国森林法》等法律法规的要求，贯彻国务院关于“要把林地放在与耕地同等重要的位置，高度
重视林地保护”及“十分珍惜、合理利用每一寸土地”的政策方针，切实维护林地所有者和经营者的合法权益。

二是统筹协调。

统筹生态建设、经济社会发展对林地的需求，促
进林地保护利用的经济、社会和生态三大效益的整体优化；充分听取
各部门的意见，做好与省、县的相关规划衔接。

三是因地制宜。

全面落实省级林地保护利用规划提出的目标、任
务和要求，立足于解决本行政区域内林地保护利用中存在的实际问题，
遵循经济、社会和自然规律，以调整结构、优化布局等为手段，提出切
实可行的保护利用措施。

四是科学决策。

充分利用先进技术手段，坚持科学决策，充分发
扬民主，编制过程做好部门协调，注意利益相关者参与，多方征求意
见，确保规划科学、可行又具有操作性。

五是注重落实。

综合运用法律、经济、行政、技术等多方面的手段，创新林地保护利用机制，强化规划落实执行力，提高规划实施成效。

（五）规划编制依据
1、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《中华人民共和国土地管理法》、《江西省森林条例》、《国家级公益林区
划界定办法》、《国家林业局关于编制省级县级林地保护利用规划的通
知》和其他与森林资源保护相关的法律法规和政策文件。

2、《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020）》、《全国主体功能区规
划（2008-2020年）》、《江西省土地利用总体规划（2006-2020年）》、《江西
省生态功能区划》、全国林业发展区划江西省三级区划和其他相关规
划。

3、《森林资源规划设计调查主要技术规定》、《江西省森林资源规划
设计调查（二类调查）技术操作细则》以及其他森林资源保护管理技术
标准。

4、县级“十一五”期间森林资源二类调查（2009年）、县级森林分
类经营区划、国家级公益林区划界定和第二次全国土地调查县级成果。

5、其他与规划相关的资料。

（六）规划范围与期限
县级规划以县（市、区）为单位编制，规划范围为县级行政辖区范围内所有林地和依法可用于林业发展的其他土地。

其他国有林业局（场）和其他国有林业企事业单位可单独编制规划，其规划成果须按林
地属地管辖原则，纳入所在地县级林地保护利用规划。

规划期限为：2010-2020年，2009年为规划基准年，2020年为规
划目标年。

（七）规划深度
将林地面积和主要规划任务落实到山头地块，将分类、分级结果
落实到小班，林地保护利用措施具有可操作性。

（八）规划报批
县级林地保护利用规划应当由县（市、区）人民政府林业主管部门会同有关部门编制，组织相关专家评审通过后，报县级规划编制领导
小组和省林业厅审查同意后，上报县（市、区）人民政府批准。

林地保护利用规划一经批准，不得擅自变更，确需变更的，须经原批准机关
批准。

二、技术标准与方法
（一）林地范围
根据《中华人民共和国森林法》及其实施条例的规定，林地包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、
火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。

（二）林地类型划分
地类划分到一级地类，分为有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地、迹地（无立木林地）、宜林地、林业辅助用地8个地类。

（三）森林（林地）类别划分
按照主导功能的不同将林地分为生态公益林（地）和商品林（地）
两个类别。

1、生态公益林（地）
⑴生态公益林（地）按事权等级划分为国家公益林（地）和地方公
益林（地）。

⑵生态公益林（地）按保护等级划分为特殊、重点和一般三个等级，划分标准执行GB/T18337.2-2001《生态公益林建设规划设计通则》。

国家公益林（地）按照生态区位差异一般分为特殊和重点生态公益林（地），地方公益林（地）按照生态区位差异一般分为重点和一般生态公
益林（地）。

重点公益林（地）包括国家级公益林和地方重点公益林。

2、商品林（地）
以生产木材、竹材、薪材、干鲜果品和其他工业原料等为主要经
营目的的森林、林木、林地，包括用材林（地）、薪炭林（地）和经济林（地）。

重点商品林（地）主要是指国家和地方规划的优质丰产用材林基地、木本粮油林培育基地和生物质能源林基地等。

（四）林种划分
根据林地经营目的的不同分为防护林、特种用途林、用材林、薪
炭林（能源林）和经济林5个林种。

（五）林地保护等级划分
1、划分指标依据
根据生态脆弱性、生态区位置重要性以及林地生产力等指标，结
合县情、林情对林地进行系统评价定级。

生态脆弱性是指森林生态环境被破坏后恢复的难易程度或生态
环境因自然条件的改变而造成偶发或多发性自然灾害。

其程度用生态
脆弱性等级指标表示。

具体可用坡度、侵蚀模数、植被盖度、地质结构、土壤厚度、土壤质地、沙地类型、常风或台风主方向、农田分布特点等指标衡量。

生态区位重要性是指具有重点生态价值及需要提供森林保护的
森林生态系统，濒危动植物种类和各类社会设施的重要程度。

用生态
重要性等级指标来表示，具体可用河流流程、水库湖泊面积、水体主
要用途、公路铁路等级、自然保护区（保护小区）级别、森林公园等级、风景名胜区级别、动植物和森林生态类型代表性及其保护级别等指标
衡量。

林地生产力是指林业用地或有林地的总体生产能力，是一个综合
评价森林资源生产力的概念。

具体可用林业用地利用率、有林地生产力、经济产出率等指标衡量。

2、等级划分
根据等级划分指标依据，将全省林地划定Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级4个保护等级。

⑴Ⅰ级保护林地：是重要生态功能区内予以特殊保护和严格控制
生产活动的区域，以保护生物多样性、特有自然景观为主要目的。

主
要包括“五河”干流及其一级支流的源头汇水区、自然保护区的核心区
和缓冲区、世界自然遗产地、重要水源涵养地、森林分布上限与高山植被上限之间的林地，实行特殊保护。

⑵Ⅱ级保护林地：是重要生态调节功能区内予以保护和限制经营
利用的区域，以生态修复、生态治理、构建生态屏障为主要目的。

主要包括除Ⅰ级保护林地外的国家级公益林地、军事禁区、自然保护区实验区、国家森林公园等范围内的重点生态公益林地，实行严格保护。

⑶Ⅲ级保护林地：是维护区域生态平衡和保障主要林产品生产基
地建设的重要区域。

包括除Ⅰ、Ⅱ级保护林地以外的地方公益林地，以及国家和地方规划建设的丰产优质用材林、木本粮油林、生物质能源林培育基地，实行重点保护。

⑷Ⅳ级保护林地：是需予以保护并引导合理、适度利用的区域，
包括未纳入上述Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级保护范围的各类林地，实行一般性保护。

（六）主要规划指标
主要规划指标分约束性指标和预期性指标，约束性指标包括森林
保有量、征占用林地定额，预期性指标包括林地保有量、林地生产率、重点公益林比率、重点商品林比率等。

森林保有量：规划期内确保森林覆盖率目标实现的最低森林面积。

征占用林地定额：规划期内各类建设用地征占用林地面积上限。

林地保有量：规划期内确保实现森林覆盖率等战略目标的最小林
地面积。

林地生产率：森林（乔木林）单位面积蓄积量，是反映林地生产潜
力的重要指标。

重点公益林比率：重点公益林地面积与林地总面积之比。

重点商品林比率：国家和地方建设的用材林、木本粮油林、生物能源林基地面积之和与林地总面积之比。

三、技术路线
（一）技术路线步骤
林地保护利用规划的技术路线按如下步骤展开：
第一步：调研、数据和相关资料收集。

第二步：分析评估林地利用现状、成效、问题、结构与布局等。

第三步：拟定规划编写提纲。

第四步：确定林地保护利用规划的目标任务和政策导向。

第五步：确定林地保护规模和主要措施。

第六步：确定林地利用的规模、结构及主要措施。

第七步：制定差别化的区域林地保护利用政策。

第八步：落实重大基础设施项目、重大资源保护、生态建设项目用地。

第九步：提出规划实施保障。

第十步：各部门协调沟通、征求意见。

第十一步：规划修改评审。

（二）主要工作内容
1、分析评估林地保护利用现状
在充分利用县级“十一五”期间森林资源二类调查成果的基础上，确定规划基数；对照林业发展和生态建设要求，分析县域林地保护利用现状，评估成效，分析问题，明确林地保护面临的形势和任务，提出林地保护利用的基本战略，以及规划需要重点研究解决的问题。

2、林地供需分析
以经济社会发展预期为基础，根据经济社会发展对林地利用的要求、上级下达的规划指标和林地利用的主要问题，分析和测算规划期内各类林地需求及布局和发展趋势。

3、提出林地保护利用的基本战略
依据经济社会发展变化情况和相关政策，预测经济发展水平、产业结构与规模、公共建设投资等的变化趋势，分析林地保护与利用面临的主要挑战与机遇，分析各种有利与不利条件，提出林地保护利用的基本战略。

4、确定林地保护利用目标和调控指标
按照省级领导保护利用规划提出的目标和要求，围绕林地保护利用基本战略，提出规划期内县域林地保有量、森林保有量、森林覆盖率、林地生产率、重点公益林地和重点商品林地结构等主要目标及调控指标，还可以根据本县需要，增加林地利用率等其他指标。

5、落实林地边界
按照规划预期目标，依据现有的森林资源调查、森林分类区划界定成果和县级政府确定的后备林地资源，以二类调查成果为基础，利用遥感影像数据，进行必要的现地调查，将林地及其利用状况落实到山头地块。

林地边界落实按1:1万比例尺（或当地最大地形图比例尺）落实。

6、确定林地保护利用的区划布局
明确林地保护利用区划布局的指导原则，在衔接省级林地保护利用区划布局的基础上，进行县域林地保护利用区划布局，明确所有林地地块（小班）的森林类别、林地保护利用等级、林地质量等级。

7、林地保护规划
围绕林地保护规划目标和调控指标，根据林地资源现状和潜力、
保护政策导向、综合经济社会发展水平、发展趋势和专题研究成果，
开展林地保护规模与结构调控设计；确定规划期内林地保护的规模与
结构调控方案。

⑴林地控制规划
在对林地资源消长分析的基础上，根据确定的指导思想、原则与
目标，对规划期的森林保有量、林地保有量、征占用林地数量作出控
制规划。

①林地资源潜力分析：分析规划期内的林地面积潜在消长因素、
消长途径及数量。

②征占用林地数量控制：在分析可供建设用地数量的基础上，结
合经济与社会发展的需求情况，研究提出规划期内征占用林地控制数
量即征占用林地定额，其数量不能超过省级规划所定目标。

③林地总量控制：在林地资源消长分析以及征占用林地数量控
制规划的基础上，根据国民经济和社会发展及生态环境保护的需要，
以及规划期森林覆盖率目标，研究提出规划期内全县（市、区）的森林
保有量、林地保有量目标，目标值不能小于省级规划所定目标。

⑵林地用途管制
将县域范围内林地划分为生态公益林林地和商品林林地两大体
系，实行林业分类经营，分类确定管理体制；分别生态公益林林地和
商品林林地提出用途管制措施。

⑶林地分级及保护措施
根据生态脆弱性、生态区位置重要性以及林地生产力等指标，结
合县情、林情对林地进行系统评价定级，将林地划定Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、
Ⅳ级4个保护等级。

①Ⅰ级保护林地保护措施：实行特殊保护。

完全保持自然状态，实行全面封禁，禁止人为干扰和开展生产性经营活动，禁止改变林地用途。

②Ⅱ级保护林地保护措施：实行严格保护。

实施局部封禁管护，
鼓励和引导抚育性管理，改善林分质量和森林健康状况，禁止商业性
采伐。

除必需的工程建设占用外，不得以其他任何方式改变林地用途，禁止建设工程占用森林，其他地类严格控制。

③Ⅲ级保护林地保护措施：实行重点保护。

严格控制征占用森林。

适度保障能源、交通、水利等基础设施和城乡建设用地，从严控制商业性经营设施建设用地，限制勘查、开采矿藏和其他项目用地。

重点商品林地实行集约经营、定向培育。

公益林地在确保生态系统健康和活力不受威胁或损害下，允许适度经营和更新采伐。

④Ⅳ级保护林地保护措施：实行一般性保护。

严格控制林地非法转用和逆转，限制采石取土等用地。

推行集约经营、农林复合经营，在法律允许的范围内合理安排各类生产活动，最大限度地挖掘林地生产力。

⑷森林保护
提出森林保有量及森林覆盖率目标实现的途径；节约用地，严格
控制林地转为建设用地，并制定森林占补平衡措施；遏制林地退化采
取的技术、措施和拟实施的林地保护工程、范围及规模。

⑸林地补充
积极拓展绿色生态空间，提出不同区域补充林地的潜力、途径、范围、规模及措施；宜林闲置地整治的对象、规模和措施；工矿废弃地
治理和恢复措施；现有临时占用林地和灾毁林地状况、规模及具体的
修复措施等。

5、林地利用规划
围绕林地利用规划目标和调控指标，根据林地的利用方向，确定
规划期内林地结构、利用途径、经营方式和发展规模，需要实施的林
业工程和规模。

⑴首先从“地”的范畴将规划期内林地划分为公益林地和商品林
地，其次从“林”的范畴对各林种结构作出规划。

⑵确定天然林地和人工林地发展目标、主要发展区域及实现途径。

⑶规划构建生态屏障、加快造林绿化进程和主要林产品生产基地
的主要工程项目，提出实施保障措施。

⑷依据立地类型和立地等级将林地质量分等定级，确定林地质量
结构、分布及利用方向。

⑸规划林地生态修复与治理工程项目、规模和治理措施。

6、统筹区域管理规划
根据自然、社会、经济条件和人口、资源、环境关系的空间差异性，将县域划分不同的林业发展区域类型，制定有针对性的林地管理和调
控政策。

实施与主体功能区定位相适应的差别化林地管理措施。

⑴根据国民经济与社会发展的要求，特别是生态体系建设、土地
利用规划、城镇化及工业化发展、农业及农村现代化建设等对林地利
用带来的作用和影响，提出林地保护利用区域布局方案，安排各区林
地保护方向、利用方向。

⑵以地形地貌状况、林地利用方向这两个因素为区域布局的主导
因子，根据主导因子区域分布的相似性和差异性，将县域范围内林地
区分成若干个区域。

地形地貌可分为山地、丘陵和平原三大类，林地
利用方向按林种类型进行分类。

⑶依据县级主体功能区规划，提出优化开发区、重点开发区、限
制开发区、禁止开发区的林地利用方向和具体的政策措施。

7、提出保障规划实施的政策与措施
围绕各项规划安排，制定经济、社会、法制、行政、技术、队伍等方面的保障机制或办法。

四、工作步骤
（一）准备工作
1、组织准备与工作计划
⑴组织准备。

林地保护利用规划编制工作，涉及面广、专业性强、时间紧、任务重，必须加强规划编制工作的组织领导。

县政府应组建
规划编制领导小组，落实编制工作经费，负责规划编制的协调工作；
由林业主管部门牵头成立规划编制机构，负责规划编制具体工作。

⑵制定工作方案。

按照国家和省林业厅的工作要求，制定规划编
制工作方案，包括工作内容、时间进度安排、各项具体工作的分工、责任人员等，保证规划编制工作按计划有序开展。

2、技术资料准备
⑴规划工作用图
林地保护利用规划的工作用图，包括省域行政区划图、地形地势图、最新的1︰1万地形图、森林资源二类调查小班区划图、卫星遥感影像图等。

⑵林业部门相关资料
①2009年完成森林资源二类调查成果资料（包括文、图、表）。

②最新的森林分类区划界定成果资料。

③林业工程建设及规划成果资料。

④自然保护区和森林公园规划及建设成果资料。

⑤林业三级区划成果资料。

⑥林业发展“十二五”规划。

⑦其他林业相关资料。

⑶其他部门相关资料
①县级土地利用总体规划、基本农田保护规划、第二次全国土地调查成果等资料。

②建设部门的城乡建设规划（含新农村建设规划）、风景旅游规
划以及开发区、工业园区、房地产等方面发展规划资料。

③水利、交通、铁路、电力、农业、环保等国民经济其他部门的建设发展规划资料。

3、技术培训
派员参加省林业厅统一技术培训，内容包括国家林业局贯彻落实《纲要》会议精神、规划编制技术规范等。

4、建立林地档案管理数据库
利用2009年县级森林资源二类调查数据为基础，建立森林资源
空间和属性数据库，作为林地保护利用规划的基础数据。

以最新高分
辨率遥感影像为基本背景资料，逐地块核实二类调查矢量数据的林地
边界及林地内的地类边界，修正全县森林资源空间和属性数据库。

结
合规划工作将规划的林地保护利用方向和具体措施落实到现地，根据
国家林业局林地档案数据库建设标准，建立林地档案数据库。

（二）专题调研
1、开展专题调查
对涉及的重大问题结合全省实际，开展专题调查研究并形成专题报告，主要调研内容有：
⑴行政辖区内林地管理工作现状和成果；
⑵林地保护利用战略以及行政辖区内经济社会发展对林地的需求；
⑶各类重大基础设施建设项目的规划用地需求现状与趋势以及
节约集约利用林地措施；
⑷城乡一体化建设与林地保护利用关系；
⑸林地结构和布局优化、公益林总量及分项控制；
⑹林地保护分级分等技术标准；
⑺规划管理创新与规划实施保障研究等。

2、召开专题座谈会
邀请有关领导、专家、技术人员座谈，对全省林地利用现状、潜力和林种结构、布局等问题分析研究，提出2010—2020年的行政辖区
范围内的林地保护利用意见。

（三）数据资料统计分析
1、数据统计
对收集基础数据资料进行统计与分析，形成规划编制本底表格材料。

主要内容包括：
⑴土地面积统计表：统计单位为各乡（镇、场），反映全县分别重
点公益林、一般公益林、重点商品林、一般商品林的各地类林地面积以及林地生产率现状情况。

⑵林种结构统计表：本表反映全县分别林种（特用林、防护林、用材林、经济林、薪炭林）各类林地面积结构情况，统计单位为各乡（镇、场）。

⑶分区域林地现状统计表：本表反映全县各林地利用区域，分别
重点公益林、一般公益林、商品林各类林地结构情况，统计单位为区
划的各林地利用区域。

⑷分区域所含乡（镇、场）名录表：本表反映林地利用区域布局各
区域范围。

⑸林地按保护等级面积统计表：本表反映全县各乡（镇、场）分别
各林地保护等级的林地面积结构情况。

2、撰写分析材料
根据统计表格和基础材料，撰写相关分析专题文字材料，作为规
划框架编制依据。

（四）制定规划框架
根据收集基础数据资料统计分析和专题研究成果，确立规划期内
林地保护利用的基本战略、主要目标和相应的调控指标，明确严格保护、合理利用、区域统筹、差别管理的林地保护利用方向及政策措施，形成规划框架，为规划成果编制奠定基础。

规划框架须报县级规划编
制领导小组和省林业厅审查同意。

（五）编制规划成果
以规划框架为约束和指导，在各类用地预测的基础上进行内业整理，综合协调平衡，编制规划方案及有关表格、图件，多方征求意见，
反复论证，形成规划成果。