查封规定研究报告

对最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》的研究报告作者：顾俊卫为解决我国司法工作中执行难的问题，最高人民法院计划在即将召开的全国人民法院执行工作会议前出台一系列有关执行工作的司法解释，《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（下称《查封规定》）是其中第一部司法解释。

该规定从尊重和保障人权，保护民事主体的财产所有权的原则出发，考虑到我国政治、经济、文化和社会的发展，吸收了其他国家和地区先进的立法成果，为执行工作提供了一定的法律措施和手段，也进一步规范的执行秩序。

查封、扣押、冻结（以下统称“查封”）是人民法院执行工作中广泛使用的极为重要的执行措施，在《查封规定》中最高人民法院对查封制定了一系列新的规范，包括：推定责任财产制度、禁止查封财产制度、禁止查封财产的变通制度，查封公示制度、轮候查封制度、查封中涉及案外人的财产的处置制度、查封的效力范围、查封的期限、查封效力的终止和解除。

以下，本报告结合原有法律规定，对《查封规定》逐条进行研究：第一条人民法院查封、扣押、冻结被执行人的动产、不动产及其他财产权，应当作出裁定，并送达被执行人和申请执行人。

采取查封、扣押、冻结措施需要有关单位或者个人协助的，人民法院应当制作协助执行通知书，连同裁定书副本一并送达协助执行人。

查封、扣押、冻结裁定书和协助执行通知书送达时发生法律效力。

《民事诉讼法》第二百二十三条被执行人未按通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产。

但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品。

采取前款措施，人民法院应当作出裁定。

《人民法院执行工作若干问题的规定》（下称《执行规定》）第38条被执行人无金钱给付能力的，人民法院有权裁定对被执行人的其他财产采取查封措施。

裁定书应送达被执行人。

采取前款措施需要有关单位协助的，应当向有关单位发出协助执行通知书，连同裁定书副本一并送达有关单位。

该条中《查封规定》重申了原有法律的规定，要求查封行为要以生效法律裁定为依据。

根据《民事诉讼法》第一百四十条的规定，该裁定一经作出即行生效，不得上诉。

第二条人民法院可以查封、扣押、冻结被执行人占有的动产、登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。

未登记的建筑物和土地使用权，依据土地使用权的审批文件和其他相关证据确定权属。

对于第三人占有的动产或者登记在第三人名下的不动产、特定动产及其他财产权，第三人书面确认该财产属于被执行人的，人民法院可以查封、扣押、冻结。

《民事诉讼法》第二百零八条执行过程中，案外人对执行标的提出异议的，执行员应当按照法定程序进行审查。

理由不成立的，予以驳回；理由成立的，由院长批准中止执行，如果发现判决、裁定确有错误，按照审判监督程序处理。

本条规定的是推定责任财产制度。

所谓推定责任财产制是指人民法院在查封中，对被执行人占有的动产或登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权推定为属于被执行人的责任财产的制度。

上述《民事诉讼法》和《执行规定》的法条中，均对被查封财产权属作出明确规定，仅指被“执行人的”。

《查封规定》对此做出重大修改，凡属被执行人占有的动产或登记于其名下的不动力、特写动产及其他财产权，均可查封。

人民法院通过执行程序强制被执行人履行生效法律文书确定的义务，其执行标的只能限于被执行人的财产，即人民法院通过拍卖、变卖、划拨等措施来强制被执行人履行其义务时，标的物的权属应当是确然的。

但查封作为变现、划拨的前置措施贵在迅速、及时，此时难以要求人民法院先调查核实清楚再实施查封，只能根据表面证据作了判断。

根据物权法基本原理和我国的法律规定，物权作为对世权应当通过公示以得到法律的保护，未经公示的，不得对抗善意第三人。

动产的公示既了占有，不动产及特定动力和财产权的公示既为登记。

因此《查封规定》将被执行人占有或登记于其名下的财产推定为属于被执行人是有合理的。

有助于人民法院及时地采取查封措施。

至于案外人有充分的证据证明被查封的财产不属于被执行人，可以通过案外人执行异议制度得到救济。

第三条作为执行依据的法律文书生效后至申请执行前，债权人可以向有执行管辖权的人民法院申请保全债务人的财产。

人民法院可以参照民事诉讼法第九十二条的规定作出保全裁定，保全裁定应当立即执行。

最高人民法院明确了诉讼保全可以在法律文书生效后至申请执行前实施。

第四条诉讼前、诉讼中及仲裁中采取财产保全措施的，进入执行程序后，自动转为执行中的查封、扣押、冻结措施，并适用本规定第二十九条关于查封、扣押、冻结期限的规定。

《关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》第109条诉讼中的财产保全裁定的效力一般应维持到生效法律文书执行时止，……本条是关于诉讼财产保本中查封期限的规定。

依据《查封规定》第三十二条，财产保全也适用之《查封规定》，而《查封规定》第二十九条根据不同财产属性规定的查封期限分别为6个月、1年和2年，即使充分续行查封，也不超过1年、2年和4年。

有很多案件不能在这个期限内完成从申请保本到执结的法律程序。

如果生效法律文书没有执结，查封已到期，将会使财产保全的作用落空。

因此认为财产保全的查封期限从申请之日起即适用《查封规定》第二十九条是不符合审判实践的。

因此笔者认为，财产保全的查封期限应适用《查封规定》第二十九条后段但书的规定，即“法律、司法解释另有规定的除外，转而适用《关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》第109条。

在进入执行程序时起适用《查封规定》第二十九条。

第五条人民法院对被执行人下列的财产不得查封、扣押、冻结：（一）被执行人及其所扶养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品；（二）被执行人及其所扶养家属所必需的生活费用。

当地有最低生活保障标准的，必需的生活费用依照该标准确定；（三）被执行人及其所扶养家属完成义务教育所必需的物品；（四）未公开的发明或者未发表的著作；（五）被执行人及其所扶养家属用于身体缺陷所必需的辅助工具、医疗物品；（六）被执行人所得的勋章及其他荣誉表彰的物品；（七）根据《中华人民共和国缔结条约程序法》，以中华人民共和国、中华人民共和国政府或者中华人民共和国政府部门名义同外国、国际组织缔结的条约、协定和其他具有条约、协定性质的文件中规定免于查封、扣押、冻结的财产；（八）法律或者司法解释规定的其他不得查封、扣押、冻结的财产。

《民事诉讼法》第二百二十三条……但应当保留被执行人及其扶养家属的生活必需品。

《关于审理期货纠纷案件若干问题的规定》第六十条期货公司为债务人的，人民法院不得冻结、划拨专用结算账户中未被期货合约占用的用于担保期货合约履行的最低限额的结算准备金；……《关于在审理和执行民事、经济纠纷案件时不得查封、冻结和扣划社会保险基金的通知》…各地人民法院在审理和执行民事、经济纠纷案件时，不得查封、冻结或扣划社会保险基金；…《关于不得对中国人民银行及其分支机构的办公楼、运钞车、营业场所等进行查封的通知》…关闭的金融机构或被取缔的非法金融机构自身所负的民事责任不应当由行使监督管理职权的中国人民银行承担，更不应以此为由查封中国人民银行及其分支机构的办公楼、运钞车和营业场所。

…对确应由中国人民银行及其分支机构承担民事责任的案件，人民法院亦不宜采取查封其办公楼、运钞车、营业场所的措施。

中国人民银行及其分支机构应当自觉履行已生效的法律文书，逾期不履行的，人民法院在查明事实的基础上，可以依法执行其其他财产。

最高法院法发〔１９９７〕２７号、法明传〔１９９８〕２１３号通知规定证券公司因不能偿付到期债务而被债权人起诉查封、冻结、强行划拨股民保证金或禁止转让及有关清算帐户资金。

本条禁止查封财产的制度。

生活必需品、荣誉品、有外交豁免权的财产以及法律规定不得查封的财产，不得查封。

虽然债务人应以其全部财产对债务承担责任，人民法院可以对其全部财产采取执行措施，但，如果因强制执行而使被执行人生活极度贫困，国家则必须对其提供救济以保证其生存的权利，相当于由国家承担执行的后果，由国家替代被执行人偿还债务，因此执行适度原则有着特殊的意义。

第六条对被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债。

本条规定引起广泛争议。

如前所述，不动产的查封期限最长可近四年，而对生活必需住房不得拍卖、变卖或抵债。

这样，在四年期满后，必须解除查封，客观上造成了对生活必需住房不能执行的后果。

在此规定下，银行将对小面积住房的贷款慎贷甚至不贷，阻碍我国住房贷款市场的发展，不利于贫困阶层住房问题的解决，加大贫富分化，造成不良的社会和经济后果，与立法者的原意背道而驰。

笔者认为，拥有住房这一大宗财产的所有权已超出了生活必需的范围，生活必需的住房应当通过租赁得到满足，因此合理的规定应当是：住房可以查封，也可以变现或抵债，但被执行人应当有生活必需用房的优先租赁权或在变现款中保留一定时期内被执行人租赁生活必需用房的租金。

何谓生活必须的居住房屋？笔者认为，应当根据房屋的价值和面积综合考虑，以当地平均价格和最低住房面积确定。

对于价值很大，但面积不大的住房亦应认为超出了生活必需的范围。

第七条对于超过被执行人及其所扶养家属生活所必需的房屋和生活用品，人民法院根据申请执行人的申请，在保障被执行人及其所扶养家属最低生活标准所必需的居住房屋和普通生活必需品后，可予以执行。

本条是禁止查封财产的变通制度。

最高人民法院黄松有副院长认为，应当从严掌握可以变通的范围，只有当财产预计卖得价款明显高于代偿物的价款时，方可变通。

而且，必须有申请执行人的申请方可变通，人民法院不得以职权变通。

本条所指超过应指价值上的超过，而不是种类和数量上的超过，对后者，不属于禁止查封的范围，也就不存在变通的可能。

例证之：家具是生活必需品，但红木家具则超过了必需的范围，可以变通，而手机或电脑不论多么低档，都不是生活必需品，可以查封，不存在变通。

第八条查封、扣押动产的，人民法院可以直接控制该项财产。

人民法院将查封、扣押的动产交付其他人控制的，应当在该动产上加贴封条或者采取其他足以公示查封、扣押的适当方式。

《执行规定》第41条对动产的查封，应当采取加贴封条的方式。

不便加贴封条的，应当张贴公告。

由于被执行人财产的存在形态、物理属性以及国家对财产的管理手段等方面的差异，决定了对这些财产的查封方法是不同的，《查封规定》主要将财产分为动产和不动产、特定动产及其他财产权。

并规定了不同的查封方法。

本条是动产查封的公示制度。

依据此制度，人民法院通过直接控制公示查封，在交付指定人保管的情况下，则应通过加贴封条或其他足以达到公示目的的手段公示。

第九条查封不动产的，人民法院应当张贴封条或者公告，并可以提取保存有关财产权证照。