聚焦 “证照分离”几个关键问题分析

聚焦“证照分离”几个关键问题分析

“环球同此凉热”。营商环境竞争力的全球角逐，已然日趋白热化。美国大幅减税和减轻监管负担，我国则力推“放管服”改革，其中一项重要举措，便是在上海市浦东新区率先推行以大幅削减行政许可、打造智慧监管为目标的“证照分离”改革。

“证照分离”是什么印度著名诗人泰戈尔说，世界上最远的距离，不是生与死的距离，而是我站在你面前，你不知道我爱你……此句用于解读政府政策与民众感受度之间的关系，同样生动贴切。政府诸多政策推出后，要让民众真切感受到改革的红利，除了措施本身切中肯綮之外，去繁从简，以接地气的方式解读和宣讲政策，同样非常重要。“证照分离”即属此类。目前，别说老百姓，就是工商和市场监管干部，也有很多人不理解“证照分离”的真正含义。《国务院关于在更大范围推进“证照分离”改革试点工作的意见》（国发〔2017〕45号）要求，在深入总结上海市浦东新区“证照分离”改革试点经验基础上，在天津、辽宁、浙江、福建、河南、湖北、广东、重庆、四川、陕西10个自贸试验区，复制推广上海市改革试点成熟做法。试点期为本意见印发之日起至2018年12月21日。这是上海市在输出自贸区三周年改革试点经验之后，再一

次完成制度输出。什么是“证照分离”？学习总理最近的讲话，有利于理解这一概念。在2018年1月17日的国务院常务会议上，李克强总理强调：深化“证照分离”改革，是破解“准入不准营”问题的关键！李克强总理指着会议材料中推进“证照分离”有关具体事项表一一分析：我国当前正在大力发展新动能，创新商业模式，但此前许多规定把企业应有的设备数量甚至使用年限规定得死死的，这些规定在今天真的还有必要吗？另外这条公共场所卫生许可证两年一次复核还有存在的必要吗？我们看到的大量情况是，只要遇到检查就提前打扫得干干净净，其余很多时候群众反映的问题却往往视而不见，这种监管方式真的有效吗？他指出，正是因为这些形形色色的“证”，不仅制约了企业发展，事实上也分散了政府的监管能力。当前“证照分离”的关键，是大力推进“照后减证”。政府要把更多精力从关注事前审批转到事中事后监管上来。划划重点。总理的这番话，把“证照分离”改革的要旨点得相当通透。第一，重在解决“准入却不准营”的问题。这个问题是指，市场主体资格（准入）与经营资格（准营）存在背离，都领营业执照了，却还不让开张营业。第二，政府要从惯性的“资质监管”，走向“行为监管”。发了许可证，并不等同于管好了经营行为。第三，“证照分离”改革须循序渐进。对于上海而言，现在已从“先照后证”到了“照后减证”的阶段。总体来说，“证照分

离”改革的目标是，要从习惯于发证，转向习惯于通过大数据、信息化手段，实现智慧监管。看来，“证照分离”确实内涵丰富，要从法理上讲清楚，还是不忘初心，从其本原入手吧！“证照分离”的本质是“先照后证” “证照”是企业进入市场的两把“钥匙”。所谓“照”，是指工商和市场监管部门颁发的营业执照，而“证”，则是指相关行业主管部门颁发的经营许可证。在“证照分离”改革之前，许多行业主管部门将自己的审批置于工商登记之前，且规定了很多严格的条件。举例来说，要开一家餐馆，必须先到食药监部门办理餐饮经营许可证，然后才能到工商和市场监管部门申请领取营业执照，取得市场主体资格。然而，企业在取得营业执照之前，因身份不明，在资金筹措、员工招募、合同签订等方面面临诸多障碍，往往难以具备经营许可证设定的条件，而领取营业执照要求必须先具备这些许可条件，于是陷入互为条件的死结，极大地影响了效率。

风起于青萍之末。2013年，上海自贸区建立以来，率先实施商事制度改革，“先照后证”成为其中的重中之重。也就是说，只要到工商和市场监管部门领取营业执照，就可以从事一般的生产经营活动，例如，可以采购原材料、招聘员工、办理贷款等。市场主体如果想从事需要许可的生产经营活动，再到相关审批部门办理许可手续。为了落实这一改革措施，浦东新区全面推行“双告知、一承诺、双反

馈”的做法。也就是说，对于需要办理许可证的，工商和市场监管部门在办理注册登记后，告知市场主体和相关行政审批部门，及时办理后置审批事项，并把企业主体信息推送给相关审批部门；市场主体作出承诺后，必须及时到相关部门办理后置审批许可；审批部门向工商和市场监管部门做好信息反馈工作。举例来说，A向工商和市场监管部门申请音像制作单位营业执照，工商和市场监管部门核发营业执照后，把信息推送给新闻出版部门，并告知A到新闻出版部门办理许可。这样，A的主体信息就留存于新闻出版部门，不用重新提供。此后，新闻出版部门向工商和市场监管部门做好“双反馈”，即是否收到A的申请审批信息以及是否完成审批。工商和市场监管部门收到这些信息后，可以进行公示，如此闭环，打造了信息共享的基础。从“先证后照”到“先照后证”，商事制度改革的一小步，营商环境优化一大步，更是“重大改革于法有据”的生动体现。

就法理而言，企业主体资格与营业资格的法律内涵完全不同。企业获取营业执照后，即取得法律主体资格，并同时具备一般的营业资格。对此，《民法总则》《公司法》《合伙企业法》《个人独资企业法》等法律均有明文规定，《企业法人登记管理条例》《公司登记管理条例》《合伙企业登记管理办法》《个人独资企业登记管理办法》等也在操作层面予以细化规定。当然，特殊的营业资格，还须经相关行业

主管部门许可，取得特殊的权利能力后方才具备。企业主体资格与特殊营业资格相分离，有利于解决实践层面的诸多疑难问题。例如，餐饮企业存在严重违法情形，被吊销许可证，丧失的正是特殊的权利能力（餐饮经营资格），而其营业执照仍然存在，可以从事一般的经营活动，如清偿欠款等。只有在清算完毕，被注销营业执照之后，其主体资格才算灭失。当然，此番改革，绝不止步于“先照后证”。许可证的削减与监管方式的变革，才是改革的重中之重。这也是总理所说的“照后减证”。“证照分离”的目标是“照后减证” 迄今为止，浦东新区的“证照分离”改革，经历了两个阶段：第一阶段，以2015年12月国务院原则通过《上海市开展“证照分离”改革试点总体方案》（国函〔2015〕222号）为标志。该复函同意在上海市浦东新区开展“证照分离”改革试点，试点期为自批复之日起3年。按照方案要求，浦东新区对116项行政审批等事项根据不同性质，采取相应的改革措施。一是取消审批。对市场竞争机制能够有效调节，行业组织或中介机构能够有效实现行业自律管理的事项，取消行政审批，允许企业直接开展相关经营活动，包括取消旧机动车鉴定评估机构审批、取消刻录光盘生产企业审批等。二是取消审批，改为备案。为及时准确地获得相关信息，更好地开展行业引导、产业政策制定和维护公共利益，对许可事项实