地方政府融资平台贷款应予以规范

地方政府融资平台贷款应予以规范

地方政府融资平台贷款能够“集中力量办大事”,有力的推动了各地城市化建设步伐,特别是在当前为保增长、扩内需、促稳定及应对国际金融危机等方面发挥了重要作用。但地方政府融资平台贷款的无序迅猛增长,也潜伏着不小的风险,应予以规范。本文在认真分析地方政府投融资平台贷款潜在的风险的基础上,提出相关建议。

标签：融资平台;贷款;系统性风险

地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设,所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司。截至2009年10月,全国有8000家以上的地方政府投融资平台,其中70%以上为县区级平台公司。2008年初,全国各级地方政府的投融资平台的负债总计为1万多亿元,到2009年,银行贷款余额近6万亿元。

地方政府融资平台贷款是地方政府在长期内进行资源配置的重要手段,能够“集中力量办大事”,在很大程度上缓解了地方政府财力不足、建设资金短缺的发展的“瓶颈”问题,有力的推动了各地城市化建设步伐,特别是在当前为保增长、扩内需、促稳定及应对国际金融危机等方面发挥了重要作用。但地方政府融资平台贷款的无序迅猛增长,也潜伏着不小的风险,应予以规范。

一、基本情况

地方政府设立并主管,经政府授权并以政府信用做为偿债来源或提供担保,按照政府意志对外融资的企事业单位(有时甚至是政府机构本身)都可以称之为地方政府融资平台。在以政府投资为主的扩内需、保增长一揽子投资计划的刺激和带动下,各类地方政府融资平台以前所未有的速度和规模迅速发展,成为信贷融资和债券融资的主力军。在信贷市场上,各类城投公司竞相成为银行激烈追逐的重点优质客户,巨额的信贷投放量迅速弥补了传统工商企业有效信贷需求不足的缺口,国有商业银行已超越政策性银行成为地方政府融资平台最主要的资金提供者;在债券市场上,各种城投公司债发行涵盖了企业债、公司债、中期票据和短期融资券等所有长、中、短期的债券品种。

地方政府融资平台融资十分必要。第一,从融资用途来看,地方政府融资平台代表政府提供公共产品和准公共产品,以解决“市场失灵”,或者说化解和承担公共风险,以财政资金作为还款来源,本就是政府不容推卸的责任和义务,作为一种制度安排无可厚非。第二,从偿债来源来看,尽管修建基础设施和社会公益项目所形成的都是非经营性资产,在融资平台内部无法形成偿债来源。但是地方市政设施和投资环境改善后,周边土地的增值收入和招商引资带来的地方财政增收可以作为偿债来源,也就是说政府融资参与的是地方经济总量和财政收入的资金循环,是“体外循环”。尽管此类融资平台的债务构成了地方财政未来的支出压力,但这是“阳光下的债务”,是直接和显性的政府负债,并非地方政府的或有负债或隐性负债,

相对透明和便于控制。第三,全球金融危机爆发以后,地方政府融资平台在“保增长、调结构、促改革、惠民生”的一揽子经济刺激政策中也发挥了十分重要的作用。在高速信贷投放的主体中,地方政府的投融资平台是最为活跃和最为引人注目,地方投融资平台通过大规模贷款推动城市化建设,迅速启动内需和扭转经济过快下滑趋势,其积极作用应当肯定。

二、潜在的风险

虽然地方政府融资平台已经发挥了明显的积极作用,但其“遍地开花”和“井喷”式爆发毫无疑问也带来了许多风险隐患。

(一)第一还款来源缺乏,主要依靠地方土地收入还款

各类政府融资平台公司,其实往往都由政府筹划、组建设立并直接或间接出资,主要负责人由政府或相关部门领导兼任,受政府委托从事开发、建设等任务,名为独立法人,实为政府附属单位。不仅主要负责人由政府或相关部门领导担任,其融资的基础也是政府信用。当前,政府融资平台公司的很多建设项目本身并不产生效益,没有可靠的第一还款来源,依赖地方政府其他收入偿还贷款。其中,土地出让收益是最主要的还款来源。

而土地出让收益主要看房地产市场,一旦房地产市场萧条,地方政府以“土地财政”为主的预算外收入就会大幅缩水。以北京市为例,据报道,2008年北京市政府土地拍卖筹资500亿元,约占当年市财政总收人的27%(不包括议价方式出售的土地收入金额)。2009年一季度,开发商购地量同比下滑86%,政府土地拍卖收入降至仅为47亿元。在这种情况下,以土地为抵押或以土地出让收入为主要还款来源的政府融资平台公司贷款的第二还款来源不稳定。加之受经济下行影响,地方财力下降且支出增加,政府项目信用风险增加。

(二)资金运用不透明,多头贷款和挪用贷款的风险突出

虽然融资平台是借款主体,但其往往不是用款的主体,贷款资金运用很不透明,主要存在两种风险:

一是利用一个项目向多家银行融资,套取信贷资金。据报道,苏南某市的一个园林环境整治建设项目,计划总投资约8亿元,其中有近3亿元自筹。该公司2009年上半年在向某城商行分行申请到5亿元项目贷款的同时,又以同一项目向当地另一股份制银行分支机构申请到2亿元流动资金贷款,建设资金基本依赖银行,项目资本金有名无实。

二是改变约定用途,挪用信贷资金。地方政府融资平台所承贷的资金通过划转至财政专户或关联企业后,实际的用途与借款申请的用途可能出现差异,有的可能当成了项目资本金,有的甚至成了另一融资平台公司的注册资本等等,银行难以监测资金流向。据报道,某市公共交通总公司2009年年初向某城商行分行申请2000万元贷款,约定用途为购车。贷款资金到账后,借款人分别向其母公司某市城

建国有资产控股(集团)有限责任公司转账近千万元;并且分别向当地石油公司支付上百万元油款。

地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金,形成多头举债,而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况根本不清楚,甚至地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚,一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本,这些“隐性债务”就必然显性化,给地方政府的财政造成巨大压力,甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。

(三)县级政府财政和土地收入微薄,融资平台风险突出

地方政府建融资平台的层级也逐步向下移动,起初由省级政府设立融资平台,随后,市(地)级、县(市)级都设立了自己的融资平台,甚至集镇、乡村也设立了融资平台。从实际情况来看,受政府财力的限制,政府融资平台的层级越低,其运作越不规范,潜在风险也越大。据报道,县级政府融资平台贷款比例较大,在全部融资贷款平台中的比例接近30%。这些县级政府财政属于“吃饭财政”,土地收入也很难得到保障,一旦县级政府融资平台资金链出现问题,将不可避免出现巨额银行不良贷款。四大国有银行在改制前的不良贷款中,有很大一部分就是来自县域分支机构。

(四)地方政府融资平台贷款的非理性扩张,加大了金融体系的系统性风险

据报道,部分银行占政府融资平台贷款占到各项贷款比重高达40%。审批授信的额度更大,有的甚至已经超过当前各项贷款的总和。在这种情况下,地方政府融资平台的贷款风险就已经成为金融体系的系统性风险。一旦地方政府融资平台贷款出现问题,部分银行不可避免出现流动性问题,影响金融稳定和社会稳定。同时,在“银政合作”之下,地方政府直接参与低成本资金市场竞争,对民间投资形成挤出效应。这也应该是当前我国应对国际金融危机冲击中民间投资迟迟未能启动的重要原因。

二、相关建议

1.从银行方面来讲,要尽可能采用银团贷款方式。地方政府融资平台融资的金额一般都比较大,由一家银行单独贷款,不仅要受到资本金比率的制约,还要受到贷款集中度风险的考验,又会受到信息不对称的影响。采用银团贷款方式,可以降低单家银行的贷款额度,避免贷款集中度风险,同时参贷银行从不同渠道可以获得更多的信息,可以通过设定贷款的前提条件或要求控制住风险。

2.在中国银监会正式发布《固定资产贷款管理暂行办法》与《项目融资业务指引》的基础上,银行应当推进更为审慎的对地方政府融资的风险管理举措。银行在掌控风险方面应重点关注地方政府融资平台的信用等级、是否存在多头举债、有无实际可行的担保以及项目本身的收益如何等诸多方面。对于政府融资平台类客户,银行应该选择那些信息透明度较高、还款来源有保证、授信额度可控的平台公司,力争将其信贷风险限制在可控范围之内。同时对政府融资平台贷款