论政府融资平台贷款的风险及防控措施

论政府融资平台贷款的风险及防控措施摘要：本文就防止政府融资平台及政府背景项目贷款的操作风险，提出了合理确定授信总规模，对融资平台及项目作优选，做好项目资金的测算，完善贷款方案，有效落实项目贷款的担保条件，做好贷后管理工作等建议。关键词：政府融资平台贷款；信贷风险；风险防控中图分类号：F832.4

政府融资平台贷款的风险及防控随着国家基础设施及政府投融资平台信贷投放的增加，银行信贷风险在不断累积，主要体现在以下三个方面：（1）业务发展的内在要求及市场竞争的外部压力推动各家银行对地方政府投融资平台贷款大量增加，政府贷款及中长期贷款比例迅速提高，提高了银行信贷资产的风险集中度。（2）中长期贷款的迅速增加使银行流动性风险和利率风险加大。（3）政府融资平台及政府背景项目贷款的操作风险。尤其是政府融资平台及政府背景项目贷款的操作风险不容忽视，下面将作重点分析。

一、政府融资平台及政府背景项目贷款的操作风险（1）政府信用风险。政府融资平台公司贷款的政府背景，决定此类贷款的本质是政府信用，还款有无保证取决于政府是否有能力和有意愿归还这类贷款。由于中长期项目贷款期限较长，历经几届政府，贷款偿还将取决于各届政府对贷款存续期内建设性资金的使用安排，存在因政府换届而导致金融机构贷款不能正常偿还的风险，因此政府信用将直接影响到贷款的按期偿还。

（2）政策性风险。国家政策改变，会导致政府财政收支波动较大，影响金融机构贷款的正常偿还。贷款期内政府财政收支、财税体制等存在变化的可能，同时，财政支出受地方政府发展思路、城市建设整体规划、未来规划建设项目的投资计划、融资力度与效度、财政经常性开支等各方面因素的影响，可用于项目还款的资金能否按预测归集存在较大不确定性。

（3）法律及合规性风险。政府对金融机构贷款的任何担保或变相担保、承诺等支持行为目前仍不受法律保护。

量公共资产拼凑注入，盈利模式主要依赖于项目附属土地的使用权出让出入返还或地方财政补贴收入。由于政府融资平台在职能定位、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性，贷款期内不能排除借款人体制发生变化的可能，一旦出现政策性破产，银行贷款将面临巨大风险。同时由于地方政府融资平台财务透明度及可信度不高，其评信的难度降低了银行对贷款主体风险识别能力。

（5）还款来源的风险。在当前宏观经济背景下，地方政府的投资计划明显提前，投资规模放大，融资平台在数量上有增加的趋势，规模扩张明显，债务急遽

增加，过度融资的风险迅速放大。如南京某区，在本轮拉动内需加快投资的推动下，在短短半年内先后成立了城建、交通、产业园等数个新平台，扩大融资规模。此类政府项目公司的预期收入和还款来源主要依赖于土地出让收入，这种收入模式基本取决于土地使用权的增值，具有不确定性和非连续性，市场景气状况、地方经济发展水平、政府招商引资的能力和效果等因素都影响到土地出让收益水平和速度。尤其对经济欠发达地区来说，没有实体经济的支撑，土地等生产要素不仅没有上涨的势头，还存在下跌的可能。以江苏苏北沿海某市开发区为例，从2004年到2007年四年间开发区土地出让平均价格分别是每亩13.25万元、12.55万元、

9.74万元、8.6万元，存在逐年下降的趋势。

（6）信贷资金的监管风险。很多情况下政府背景的项

目贷款是以政府融资平台名义借入，由地方财政或划归项目建设主管单位统一调配使用，借款人实际并不使用和管理信贷资金。地方财政部门或项目建设主管单位同时运作的项目数量多，融资渠道广泛，账户资金进出频繁，与地方财政及关联公司往来密切。这种资金运作模式为项目资金交叉混用提供了便利，也大大增加了银行贷后资金监控难度。贷款银行无法监控贷款资金，资金的运用随地方政府的意志而转移，一旦将信贷资金用于非指定用途项目，最终导致项目资金失衡，无法偿还借款，将形成大量不良贷款。

二、对政府背景贷款风险防控的建议

地方政府融资平台贷款在推进地方经济增长、加快城市建设方面发挥了重要作用，有力地支持了中央经济刺激计划。金融机构在加大信贷投放的同时要领会并贯彻中央

2006年财政部等五部委联合下文，明确规定“各级地方政

府和政府部门对《担保法》规定之外的任何担保均属严重违规行为，其担保责任无效。”同时由于地方政府集中推进项目，项目的法定资本金比例往往不能达到监管要求，项目开工的合法性批文、土地使用权证等等不能到位，增加了银行信贷合规的风险。

（4）借款主体的风险。地方政府融资平台在组织结构上以资金管理部门为主体，基本没有实体运作部门，公司法定负责人和主要业务人员往往是政府有关部门人员兼职或由政府有关部门指派，资本来源通常是财政注入或存精神，努力优化信贷结构，在控制信贷风险的前提下坚持“区别对待，有保有压”。地方政府主导的项目中不乏盲目性、重复性建设项目，特别是当前保增长的环境下，各类融资平台存在信贷过度扩张的倾向，当项目难以实现资金平衡，各融资平台总体现金流断裂时，就有可能出现系统性的信贷风险。

构参与程度等，确定独家承贷、联合贷款或组建银团贷款等不同的项目融资方案。根据融资方案测算项目的资金状况，包括前期建设资金、后期营运资金以及第一还款资金来源。政府出资能力分析主要分析需出资一级政府的可支配财力。有收益项目主要依据项目市场预测和财务分析结果,分析项目的偿债能力,包括测算项目还款现金流、偿债覆盖率等。如果项目自身现金流不足以归还贷款本息，再测算借款主体的综合偿债能力，主要是企业的其他收入来源。如果仍不能正常偿还贷款本息，则测算需要政府财政补贴的最大额度，并在此基础上，对政府的补贴能力进行分析评价。对无收益项目，政府应出具承诺函，承诺每年从财政安排资金用以还款，并确保财政补贴额度和期限与还款额度期限相匹配。

1、全面客观地分析政府的信用状况及举债能力，合理

确定授信总规模

对地方政府信用评价和偿债能力可从经济基础、体制框架、财政实力、债务负担、行政管理能力、历史信用记录等方面来衡量。经济基础是判断政府基准信用风险的关键因素，地区经济实力的强弱将提升或降低财政实力。体制框架涵盖了提供支持的政府具有的行政权限，涵盖宪法赋予的权利和职责、对外借款权限以及与上级政府间关系等。财政实力分析指在收入方面，通过分析政府财政的收入类别、波动水平以及政府新增或调整税收和收入的决策能力来评价其信用能力。在支出方面，综合考虑政府支出预算及预算弹性。债务负担方面首先评价政府各融资平台总债务对总财政收入的压力。同时考虑债务结构，区分分期偿还和到期一次性偿还的不同期限的政府债务。行政管理能力是分析和评价政府的行政管理体制及管理能力，包括政策体系和通过立法程序改变现有政策法律法规的能力。历史信用记录则是考察往届及现政府在处理银行不良贷款时的表现，包括态度和处理手法等。

为了提高对政府债务负担及偿债能力的分析水平，银行同业应加强合作，共享信息，及时全面掌握政府平台公司的总体贷款情况，在借款人出现异常变化时及时化解信贷风险。

4、重视贷款的第二还款来源，有效落实项目贷款的担

保条件

由于中长期贷款期限长，将会经历政府换届、经济周期变化等很多不确定因素，为保证贷款安全，银行应降低信用贷款的规模，提高担保贷款占比。在担保条件中，应努力争取房产土地或在建工程等实物资产的抵押，有收益的项目落实收益权质押，并努力争取地方政府出具的还款承诺函。对保证担保的要认真分析担保方的担保能力，努力争取较高级的融资平台进行担保。要求地方政府财政出