政府融资平台贷款风险与银行对策研究
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金融视线 ｌ Ｆ ｉ ｎ ａ ｎ ｃ ｉ ａ ｌ Ｖｉ ｅ ｗ
政府融资平台贷款风险与银行对策研究
肖迪 交 通银 ， １ ５ ＂ ： １ １ ｃ 京市 分行 １ ０ ０ ０ ３ ３
摘要 ： 本 文 通 过 分 析 政 府 融 资 平 台贷 款 整 体 情 况 及 主 要 风 险 ， 解读２ Ｏ １ Ｏ 年 以来 政 府 融 资平 台贷 款 监 管政 策 ， 进 而 对 银 行 政 府 融 资 平 台 贷 款 风 险控 ｅ － ｒ １ 措 施 提 出相 关建 议 。 关键 词 ： 政府 融资平 台 ； 贷款 ； 风 险控 制
一
两类： 一 是直 接作 为借 款 单位 的政府 部 门 ， 如 交通厅 、 电力 局 质量 ， 增 大 金融市 场风 险 。 等； 二 是政 府 融资 平 台企业 ， 如政 府性 项 目公 司 、综 合开 发 投 ２． 信 息 不对 称 ， 银 行 信 贷 管理 面 临 操作 性 风 险 。政府 融 资 公司 、市 政建 设 公司 、土 地储 备 中心 、开 发园 区管理 公 司 资 平 台贷 款业 务 竞争 较 为激 烈 ， 存 在 因信 息 不对 称而 对 单 个 等。 政 府 融 资 平 台多 头授 信 、过 度 授 信 的情 况 ， 且 政 府融 资 平 台 通常以 “ 资 源 打包 ” 、 “ 统借 统 还 ”形 式贷 （ 二） 分 类 。按 照统 计 口径分 类 ， 融 资平 台 分为仍 按平 台管 责 任主 体模 糊 ， 理类 和退 出类两 大类 ， 其 中仍按 平 台管理 类也 称监 管类 平 台 ， 款， 银 行 无法 获 取 单个 项 目信 息 ， 一旦 出现偿 还 问题 ， 难 以顺 退 出 类也 称 监 测类 平 台 ， 这两 类 都 属于 融 资平 台范畴 。按 照 利 追溯 。 目前 尚未 形成 完善 的政 府 财政 披露 制 度 ， 银 行 对 平
风 险 定性 四分 类方 法 ， 政 府融 资 平 台贷 款分 为 “ 全 覆盖 、基 本 覆盖 、半 覆盖 、无 覆盖 ” 四 类 。按 照名 单 制管 理 分 类 ， 融 资 平 台分 为 “ 支持 类 ”、 “ 维持类 ” 、 “ 压缩 类 ”三类 。 （ 三） 整 体情 况 。２ ０ ０ ９ 年， 全国投 资高 速增 长 的同 时伴 随地 方政 府 投资 规模 急剧 上升 ， 在 投资 需求 ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ带动 下 ， 新 增 人 民币
源 。从 防范地 方 政府 债务 风 险 、保 证金 融体 系正 常运 转角 度 政 府 融 资 平 台贷 款 整 体 情 况 及 主 要 风 险 点 （ 一） 定义 。根 据银 监 会关 于政 府融 资平 台 的定义 ， 政府 融 出发 ， 地 方政府 需要 扩 大收入 规模 ， 而 努力增 加 土地 出让收 入 资 平 台是指 由地 方政 府 出资 设立 并承 担 连带 责任 的机 关 、事 则 是一个 较 为现 实的选 择 。但地 方政 府增 加土地 出让 收入 规 业 、企 业三 类法 人 。具 体特 征 ： 一 是政 府主导 或 绝对 控股 ； 二 模 的努力 与 抑制地 价 过快 上涨 存在 一定 矛盾 。如 果地 方政 府 是 主 要业 务 是 融入 资 金 ； 三是 其 融 资行 为 全部 或 部分 由地 方 优先 考虑 防范 债务 风 险 ， 则需 要维 持地 价高 位运 行 ， 容 易引 发 财 政 直接 或 间 接承 担 偿 债责 任 或提 供 担保 ； 四是 所筹 资 金 主 民生 、资 产价 格 泡沫 等 问题 ； 如 果 地 方政 府将 抑 制地 价 过 快 要用 于基 础 设施 建设 或 准公 益性 政府 投资 项 目。具 体 形式有 上 涨作 为 首要 目标 ， 则 会影 响金 融 机 构的 政府 融 资平 台贷款
台及地 方政 府 的整体 债务水 平难 以准确 评估 。 ３ ． 未 来 还 款现 金 流 不容 乐 观 ， 存 在 贷款 期 限错 配 风 险 。 政府 融资 平 台贷款 信用 贷款 占比较高 ， 贷款 期 限较 长 ， 投 向多 为 “ 铁 路 、公 路 、基 础 设施 ”类 投资 大 、 回收 慢 的项 目， 而 平 台贷款 期 限较为 分散 ， 对于 那 些５ 年 以下 的项 目贷款 和流 动 存在 着期 限错 配 的风 险 ， 平 台公司 还贷 现金 流 贷款 主要 投 向了地 方政 府 各 类 融资 平 台 ， 融 资 平 台贷 款 规模 资金 贷款 而言 ， 快速 增 长。 的稳 定性值 得 关注 。 按银 监 会 口径 ， 截 至２ ０ １ １ 年９ ， Ｅ Ｊ 末， 全 国共 有地 方 政 府 融 ４． 配 套 政 策和 法 律环 境 尚不 完善 ， 存在 政 策法 律 风 险 。 担 保 法 》 规 定 ：“ 除 经 国 务 院 批 准 为 使 用 外 国政 府 资 平 台１ ０ ４ ６ ８ 家， 平 台贷 款 余额 ９ ． １ 万亿， 其中 ， 已退 出平 台、 我国 《 纳入 一 般公 司 类贷 款 管理 的有 １ ９ ７ ４ 家， 贷 款 余额 ２ ． ９ ７ ｊ ＂ 亿元 ； 或 者 国 际经 济 组 织 贷 款 进 行 转 贷 外 ， 国 家 机 关 不 得 为 保 证 仍按 平 台贷款管 理 的为８ ４ ９ ４ 家， 贷 款余 额６ ． ２ 万亿 元 。 人 ” 。按 照现 有 的融 资 平 台运 作模 式 ， 若 贷款 出现 无法偿 还 总 体 来看 ， 政府 融 资 平 台 公 司通 过 举 债 融资 为 地 方 经 济 的情 况 ， 商 业银 行 将无 法 根 据法 律 要 求地 方政 府 代为 偿 付 。 和社 会 发 展 筹集 资 金 ， 地 方 政 府 融资 平 台 的成 长 和 发展 对促 由此 可见 ， 政府 财政 担保 形 式并 不具有法 律 效力 ， 储 备 土地 和 进地 方 经 济 发展 ， 特 别 是一 些 低 效益 、高投 资 的 民生 和 社 会 项 目收 费权 等 抵 质押 品兑现 困难 ， 收费 权 政 策变 化 等都 是 潜 项 目以及 较 大型 的 基础 设 施建 设 方 面 ， 发挥 了积极 的作 用 。 在 的政 策法律 风 险 。 但 当前地 方 融资 平 台也存 在层 级 较低 、管理 不 规范 、资 本 金 不足 、过度 负债 、过度 竞 争和 违 规 担保 等 问题 ， 潜 在 风 险不
政府融资平台贷款风险与银行对策研究
肖迪 交 通银 ， １ ５ ＂ ： １ １ ｃ 京市 分行 １ ０ ０ ０ ３ ３
摘要 ： 本 文 通 过 分 析 政 府 融 资 平 台贷 款 整 体 情 况 及 主 要 风 险 ， 解读２ Ｏ １ Ｏ 年 以来 政 府 融 资平 台贷 款 监 管政 策 ， 进 而 对 银 行 政 府 融 资 平 台 贷 款 风 险控 ｅ － ｒ １ 措 施 提 出相 关建 议 。 关键 词 ： 政府 融资平 台 ； 贷款 ； 风 险控 制
一
两类： 一 是直 接作 为借 款 单位 的政府 部 门 ， 如 交通厅 、 电力 局 质量 ， 增 大 金融市 场风 险 。 等； 二 是政 府 融资 平 台企业 ， 如政 府性 项 目公 司 、综 合开 发 投 ２． 信 息 不对 称 ， 银 行 信 贷 管理 面 临 操作 性 风 险 。政府 融 资 公司 、市 政建 设 公司 、土 地储 备 中心 、开 发园 区管理 公 司 资 平 台贷 款业 务 竞争 较 为激 烈 ， 存 在 因信 息 不对 称而 对 单 个 等。 政 府 融 资 平 台多 头授 信 、过 度 授 信 的情 况 ， 且 政 府融 资 平 台 通常以 “ 资 源 打包 ” 、 “ 统借 统 还 ”形 式贷 （ 二） 分 类 。按 照统 计 口径分 类 ， 融 资平 台 分为仍 按平 台管 责 任主 体模 糊 ， 理类 和退 出类两 大类 ， 其 中仍按 平 台管理 类也 称监 管类 平 台 ， 款， 银 行 无法 获 取 单个 项 目信 息 ， 一旦 出现偿 还 问题 ， 难 以顺 退 出 类也 称 监 测类 平 台 ， 这两 类 都 属于 融 资平 台范畴 。按 照 利 追溯 。 目前 尚未 形成 完善 的政 府 财政 披露 制 度 ， 银 行 对 平
风 险 定性 四分 类方 法 ， 政 府融 资 平 台贷 款分 为 “ 全 覆盖 、基 本 覆盖 、半 覆盖 、无 覆盖 ” 四 类 。按 照名 单 制管 理 分 类 ， 融 资 平 台分 为 “ 支持 类 ”、 “ 维持类 ” 、 “ 压缩 类 ”三类 。 （ 三） 整 体情 况 。２ ０ ０ ９ 年， 全国投 资高 速增 长 的同 时伴 随地 方政 府 投资 规模 急剧 上升 ， 在 投资 需求 ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ带动 下 ， 新 增 人 民币
源 。从 防范地 方 政府 债务 风 险 、保 证金 融体 系正 常运 转角 度 政 府 融 资 平 台贷 款 整 体 情 况 及 主 要 风 险 点 （ 一） 定义 。根 据银 监 会关 于政 府融 资平 台 的定义 ， 政府 融 出发 ， 地 方政府 需要 扩 大收入 规模 ， 而 努力增 加 土地 出让收 入 资 平 台是指 由地 方政 府 出资 设立 并承 担 连带 责任 的机 关 、事 则 是一个 较 为现 实的选 择 。但地 方政 府增 加土地 出让 收入 规 业 、企 业三 类法 人 。具 体特 征 ： 一 是政 府主导 或 绝对 控股 ； 二 模 的努力 与 抑制地 价 过快 上涨 存在 一定 矛盾 。如 果地 方政 府 是 主 要业 务 是 融入 资 金 ； 三是 其 融 资行 为 全部 或 部分 由地 方 优先 考虑 防范 债务 风 险 ， 则需 要维 持地 价高 位运 行 ， 容 易引 发 财 政 直接 或 间 接承 担 偿 债责 任 或提 供 担保 ； 四是 所筹 资 金 主 民生 、资 产价 格 泡沫 等 问题 ； 如 果 地 方政 府将 抑 制地 价 过 快 要用 于基 础 设施 建设 或 准公 益性 政府 投资 项 目。具 体 形式有 上 涨作 为 首要 目标 ， 则 会影 响金 融 机 构的 政府 融 资平 台贷款
台及地 方政 府 的整体 债务水 平难 以准确 评估 。 ３ ． 未 来 还 款现 金 流 不容 乐 观 ， 存 在 贷款 期 限错 配 风 险 。 政府 融资 平 台贷款 信用 贷款 占比较高 ， 贷款 期 限较 长 ， 投 向多 为 “ 铁 路 、公 路 、基 础 设施 ”类 投资 大 、 回收 慢 的项 目， 而 平 台贷款 期 限较为 分散 ， 对于 那 些５ 年 以下 的项 目贷款 和流 动 存在 着期 限错 配 的风 险 ， 平 台公司 还贷 现金 流 贷款 主要 投 向了地 方政 府 各 类 融资 平 台 ， 融 资 平 台贷 款 规模 资金 贷款 而言 ， 快速 增 长。 的稳 定性值 得 关注 。 按银 监 会 口径 ， 截 至２ ０ １ １ 年９ ， Ｅ Ｊ 末， 全 国共 有地 方 政 府 融 ４． 配 套 政 策和 法 律环 境 尚不 完善 ， 存在 政 策法 律 风 险 。 担 保 法 》 规 定 ：“ 除 经 国 务 院 批 准 为 使 用 外 国政 府 资 平 台１ ０ ４ ６ ８ 家， 平 台贷 款 余额 ９ ． １ 万亿， 其中 ， 已退 出平 台、 我国 《 纳入 一 般公 司 类贷 款 管理 的有 １ ９ ７ ４ 家， 贷 款 余额 ２ ． ９ ７ ｊ ＂ 亿元 ； 或 者 国 际经 济 组 织 贷 款 进 行 转 贷 外 ， 国 家 机 关 不 得 为 保 证 仍按 平 台贷款管 理 的为８ ４ ９ ４ 家， 贷 款余 额６ ． ２ 万亿 元 。 人 ” 。按 照现 有 的融 资 平 台运 作模 式 ， 若 贷款 出现 无法偿 还 总 体 来看 ， 政府 融 资 平 台 公 司通 过 举 债 融资 为 地 方 经 济 的情 况 ， 商 业银 行 将无 法 根 据法 律 要 求地 方政 府 代为 偿 付 。 和社 会 发 展 筹集 资 金 ， 地 方 政 府 融资 平 台 的成 长 和 发展 对促 由此 可见 ， 政府 财政 担保 形 式并 不具有法 律 效力 ， 储 备 土地 和 进地 方 经 济 发展 ， 特 别 是一 些 低 效益 、高投 资 的 民生 和 社 会 项 目收 费权 等 抵 质押 品兑现 困难 ， 收费 权 政 策变 化 等都 是 潜 项 目以及 较 大型 的 基础 设 施建 设 方 面 ， 发挥 了积极 的作 用 。 在 的政 策法律 风 险 。 但 当前地 方 融资 平 台也存 在层 级 较低 、管理 不 规范 、资 本 金 不足 、过度 负债 、过度 竞 争和 违 规 担保 等 问题 ， 潜 在 风 险不