国务院47号文件解读

国务院47号文件解读《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》一、严格规范增减挂钩试点编者按新近下发的《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），对增减挂钩试点和农村土地整治工作提出了明确要求。

为加深广大读者对有关土地整治政策的了解，特邀请国土资源部有关专家，对国务院47号文件进行系列解读。

系列解读分九篇，内容涉及严格规范增减挂钩试点、强化耕地数量质量并重方面的新要求、规范推进农村土地整治示范建设、农村土地整治重大工程组织实施、科学规划、资金整合和使用管理、土地整治的土地权属管理、网上监管以及农村土地整治管理的新要求等方面。

2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，为城乡建设用地布局调整提供了政策依据。

根据国发28号文件精神，国土资源部从2006年开始，先后4次共下达增减挂钩周转指标73.9万亩，涉及27个省（区、市）。

各试点地区充分运用这项新政策，对利用不合理的农村建设用地进行调整利用，总体进展顺利，有效促进了耕地保护，推进了节约集约用地，促进了新农村建设和城乡协调发展。

但有的省份超过下达的周转指标，甚至未经批准、没有挂钩周转指标擅自开展“增减挂钩”及以各种名义的土地置换，经批准的挂钩试点也存在不够规范的现象。

这些问题亟待纠正。

《通知》的重点就是要进一步规范增减挂钩试点，确保增减挂钩试点规范、健康、有序开展。

其主要内容包括以下五个方面：坚决扭转片面追求增加城镇用地指标的倾向。

实施城乡建设用地增减挂钩，其实质是在我国人多地少基本国情和城镇化快速发展背景下，以城乡用地结构调整为纽带，显化城镇土地价值，并将土地级差收益返还农村，促进新农村建设和城乡统筹发展。

不得以单一解决城镇建设用地供需矛盾为目的，片面追求扩大城镇建设用地规模，导致农村大拆大建，影响农村社会和谐稳定和长远可持续发展。

因此，各试点地区亟须提高对增减挂钩试点政策的认识水平，开展增减挂钩试点要以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件、统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，依据土地利用总体规划和土地利用年度计划规范推进。

城乡建设用地调整使用必须获得国土资源部批准。

国土资源部相继制定了规范增减挂钩试点工作指导意见和管理办法。

《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》明确规定“挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作”。

但是，近几年一些地方出现了未经批准开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，严重扰乱了挂钩试点工作秩序，影响宏观调控。

为了坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为，《通知》再次强调“凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点”。

按照《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，开展增减挂钩试点必须由省级国土资源部门向国土资源部提出申请，经批准后方可进行。

未经批准开展城乡建设用地调整使用的，均可视为违法违规行为。

增减挂钩试点必须控制在国土资源部批准的挂钩周转指标规模内。

《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，“挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标进行”，挂钩周转指标由国土资源部批准下达。

挂钩周转指标是控制建新区和拆旧区规模的重要手段，也是考核试点工作进展的重要标准。

从2009年起，周转指标纳入年度用地计划统筹管理。

实践中，个别省份超过下达的周转指标开展“增减挂钩”或多次使用同一批次周转指标，导致变相扩大城镇建设用地规模。

《通知》明确提出，“严禁突破挂钩周转指标”，“严禁循环使用周转指标”，“严格按照国家下达的挂钩周转指标，组织审批和实施试点项目”，“对挂钩周转指标的下达、使用和归还实行全程监管”。

试点省（区、市）要按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则组织实施，对未能按计划及时归还指标的省（区、市），要限期整改，情节严重的，暂停挂钩试点工作；对于擅自扩大试点范围，突破下达周转指标规模，停止该省（区、市）的挂钩试点工作，并相应扣减土地利用年度计划指标。

未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途。

合理设置项目区是顺利实施挂钩试点的关键。

增减挂钩试点以项目区为主体组织实施。

挂钩试点项目区，由若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成。

实践中，多数试点省（区、市）按要求选择确定项目区，并对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批。

但也存在一些不够规范的现象，有的地方片面追求土地级差收益，违反规定超出县域范围进行增减挂钩；有的地方不顾农村发展需要，将周转指标集中安排在城镇使用；有的地方未将拆旧、建新地块封闭实施，将节余的指标用在中心城市。

《通知》提出，以“合理设置建新、拆旧项目区”为核心，“实现以城带乡、以工补农、城乡统筹发展的目标”。

各地开展挂钩试点，一要通过项目区建新拆旧和土地整理复垦等措施，实现项目区内建设用地总量有减少、布局更合理、耕地面积又增加、质量有提高。

二要将项目区内建新和拆旧地块相对接近，并避让基本农田。

三要合理安排建新区城镇村建设用地的比例，优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留空间。

坚持把切实维护农民权益贯穿始终。

一是保障农民的知情权、参与权、监督权，凡涉及村庄撤并的，要以农民为主体，由农村集体经济组织和农户自主决定，不同意的不得强拆强建。

二是在旧房拆迁、新居建设、土地互换、利用方式等方面要注重保持地方特色和风貌，尊重当地农民生产生活习惯，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑，为农民提供多种选择。

三是通过城乡建设用地调整使用所获收益，必须按照明晰产权、维护权益的原则，合理分配增值收益。

增值收益全部返还农村，用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。

二、以整治促建设以建设促保护《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）对进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点和做好农村土地整治工作提出了总体要求，其中在大力推进农田整治方面进一步明确了农田整治的目标、重点，新增耕地质量评定验收依据和耕地产能提升措施等。

与以往文件相比，对于土地整治新增耕地的质量建设和保护的要求更加具体、明确。

突出以提高高产稳产基本农田比重作为农田整治的主要目标《通知》提出，"要按照因地制宜、改善条件、提高质量的要求，以提高高产稳产基本农田比重为目标，大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设。

"随着我国经济社会的快速发展，为缓解保障发展和保护资源的双重压力，提出了"以整治促建设、以建设促保护"的思路，土地整治已不仅是补充耕地的一种手段，更是提高耕地质量、提升耕地产能的有效途径。

近年来，大力开展土地整治，提高耕地质量，建设高标准农田，大幅度增加高产稳产农田比重，已经上升为国家的一项重大战略，历年的中央1号文件，以及党的十七届五中全会、2010年中央经济工作会议和农村工作会议都提出了明确要求。

国务院47号文件继这些要求之后，从切实做好农村土地整治工作的角度出发，再次明确了农田整治以高产稳产基本农田建设为重点，以提高高产稳产基本农田比重为目标。

明确将耕地分等定级作为土地整治新增耕地质量评定和验收的方法和依据《通知》要求，"要依据耕地分等定级技术规范和标准，严格土地整治新增耕地质量评定和验收"。

1999年，国土资源部在全国部署开展了农用地分等定级估价工作，经过十年努力，建立了一套科学、完善的耕地质量等级评价技术方法体系，全面摸清了我国耕地质量等级状况，实现了全国耕地质量等级的统一可比。

这项工作和成果，为切实加强耕地质量管理提供了有力的技术支撑，这已形成广泛共识。

《通知》明确提出了要按照耕地分等定级技术规范和标准进行土地整治新增耕地质量评定和验收，这是首次在国家层面作出的明确要求，这一要求不仅统一了新增耕地质量评定技术方法，也使土地整治新增耕地质量验收有了量化依据，为促进土地资源的科学化、精细化管理奠定了基础。

指明土地整治与地力培肥在提升新增耕地产能中的作用耕地产能的大小由耕地所处的光温、降水、土壤、农田基础设施等条件综合决定。

一块耕地所处的光温和降水条件是不容易改变的，而土壤和农田基础设施条件是可以通过人为因素不断改良和改善的。

因此，《通知》明确提出了稳步提升新增耕地产能的两项重要措施：一是通过土地整治，统筹土地平整、田间道路、农田防护和农田水利建设等，改善农业生产条件；二是有针对性地开展地力培肥，提高土壤养分状况。

两项措施既有联系，又有区别，土地整治是对耕地外在条件的改善，是提升耕地产能的基础；地力培肥是对耕地内部条件的改良，是提升耕地产能的保障，两项措施有机结合，才能促使耕地产能稳步、持续提升。

强化土地整治后的耕地划为基本农田实行永久保护的要求《通知》规定，"经整治的耕地要划定为基本农田，实行永久保护。

要切实防止投入散、项目小、新增耕地质量偏低，以及重建设轻管护等问题"。

土地整治是一项系统工程，不仅要重视前期的工程建设，更要重视后期的管护问题，包括土地整治实施后耕地地力培肥和用地养地问题，以及土地整治工程维护问题。

如果管护不力，必然影响土地整治实施效益的发挥，造成资源浪费。

《国土资源部农业部关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔2009〕167号）中规定了"农村土地整治增加的耕地要划为基本农田实行永久保护"。

《通知》再次强调这一规定，是从加强对整治后耕地实行严格保护与管理的角度出发，在更高层面上提出的明确要求，是确保土地整治实施效果、发挥资金使用效率的一种有效措施。

三、发挥示范建设的模范作用《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），对规范推进农村土地整治示范建设提出了明确要求：要按照统筹规划、整合资源、整体推进的原则，以耕地面积增加、建设用地总量减少，农村生产生活条件和生态环境明显改善为目标，规范推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地整治示范建设。

如何理解农村土地整治示范建设及相关要求，需要从以下几方面考虑。

准确定位农村土地整治示范建设农村土地整治示范建设是指在科学发展观指导下，采取政府主导、部门联动、农民参与的组织方式和统筹规划、聚合资金、整体推进的工作模式，以增加耕地数量、提高耕地质量为目标，通过实施田、水、路、林、村综合整治，优化城乡用地结构和布局，促进城乡统筹发展，改善农村生产生活条件和生态环境，促进农村土地节约集约利用和新农村建设，是在全国发挥示范和带动作用的土地综合整治实践活动。