党内法规视域下的党领导立法

党内法规视域下的党领导立法作者：杨炼来源：《湖南行政学院学报》2018年第04期摘要：中国共产党要依法执政，建设社会主义法治国家，坚持和加强对立法的领导是基础。

党领导立法主要通过党内法规调整，党领导立法的规范依据是党章、党代表大会的文件和其他规范性文件。

党领导立法应当在宪法和法律范围内活动，要以党章为根本遵循，坚持民主集中制原则。

党主要通过提出宪法修改和解释建议、提出立法建议和审议立法规划与计划、对立法重大事项的讨论决定以及听取立法重大问题的报告这四种形式来领导立法。

当前，需要从完善党领导立法的顶层设计，完善人大的党组制度和加强党在立法中的组织协调着手，通过完善党内法规，推动党领导立法的规范化。

关键词：党内法规；党领导立法；党章；民主集中制中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2018）04-0094-12在政党政治中，执政党是执政成败的核心力量。

“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量”[1] 在中国特色社会主义事业建设中，中国共产党处于领导核心。

党要依法执政，前提是要加强党对立法的领导。

坚持党对立法的领导，是形成中国特色社会主义法律体系最重要的一条经验。

[2]在立法过程中，党的领导贯穿始终，包括立法准备和立法议案的审议这两个阶段。

在立法准备阶段，党组织提出法律（法规）的立、改、废、释的意见建议，在立法审议阶段，立法机关的党组要进行党内动员部署，统一思想和行动，这些环节均属于党内活动，主要依靠党内法规来规范和调整。

由于党对立法的领导，体现出鲜明的政治性，党领导立法主要由党内规范性文件进行调整，当前，我国党内法规体系建设正处于加速发展完善之中，从党内法规视角对党领导立法系统梳理分析，有助于加强党对立法的领导，推进党内法规建设。

一、党领导立法的规范依据中国共产党党内法规，是由党的特定主体依照程序制定，体现党的意志和要求，调整党内政治、组织、权利与义务、权力与责任等重要关系，规范党组织的工作、活动和党员行为，具有明确性、规范性和强制性的行为规矩的总称。

[3]党内法规的内涵有广义和狭义两个层次，狭义的党内法规，指的是“党内规章制度”①，它们包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7种规范形式。

制定主体包括党中央组织、中央各部门和省级党委。

目前，狭义的党内法规已经形成了一个“以党章为根本，以 140 多件中央党规为主干，以约150件部委党规、1500多件地方党规为重要组成部分，由党章相关法规、党的领导和执政活动法规、思想建设法规、组织建设法规、作风建设法规、反腐倡廉建设法规、制度建设法规、党的运行机关保障法规 8个方面的法规共同组成的有机统一整体。

”[4]广义的党内法规，则不仅包括前述狭义的党内法规，还包括党内的决议、决定、意见、通知、答复、方案、解释等党的规范性文件。

应当说，尽管《中国共产党党内法规制定条例》将党内法规明确界定为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7种规范形式，但从党内法规建设的历史和现实，特别是党领导立法的实践出发，将党的决议、决定、意见和通知、方案、答复、解释等纳入广义的党内法规范畴，是有其价值和意义的。

②首先，在党内法规的建设中，由于存在“党规党纪的规定过于抽象，缺乏明确具体的细节性规定，尤其是缺乏程序规范和具体要求，导致党规党纪缺乏实际的可操作性；同时党规党纪还存在偏重于说教、约束力较弱的现象”[5]，往往容易导致制度供给的不足。

其次，从党领导立法的实践来看，1979年以来，中共中央和中共中央办公厅在不同历史时期先后发布了三个领导立法的规范性文件，分别是1979年8月中共中央办公厅印发的“彭真同志关于制定和修订法律、法规审批程序的请示报告”，1991年2月中共中央办公厅印发的“关于加强对国家立法领导的若干意见”以及2016年2月中共中央印发的“关于加强党领导立法工作的意见”[6]，这三个文件对党领导立法乃至于社会主义民主法治建设都发挥了积极和广泛的影响。

显然，这三个文件从形式上看并不属于党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则这七种规范形式之一。

那么，党领导立法的党内法规具体有哪些呢？首先，是《党章》的规定，党章是党内的根本大法，《党章》在总纲中对党的领导地位、领导方式、党的任务做出了明确规定，这是党领导立法所要遵循的原则性、根本性要求。

《党章》指出，“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”，“党是领导一切的”，党要“坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导”，要“完善领导体制，改进领导方式，增强执政能力”，要“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。

其次，是历次党代表大会的文件。

比如，十二大提出，“党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。

”，十三大强调，“党领导人民制定了宪法和法律，党应当在宪法和法律的范围内活动”。

十五大首次将依法治国写入报告，提出“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动”，要求把改革和发展的重大决策同立法结合起来。

十六大指出，“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。

”党要按照“总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”，要求“经过法定程序，使党的主张成为国家意志”。

十七大提出，“支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。

十八大继续强调“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动”，要求加强立法组织工作的协调。

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）不仅继续强调了党领导立法，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，而且对党领导立法的主要方式进行了阐述，即党中央讨论决定立法过程中涉及到的重大体制和重大政策调整问题，党中央向全国人大提出宪法修改建议，党中央听取法律制定和修改的重大问题这三种主要方式领导立法。

再次，是执政党关于领导立法的专门性文件。

这些文件包括1979年中共中央办公厅印发的“彭真同志关于制定和修订法律、法规审批程序的请示报告”，1991年中共中央办公厅印发的“关于加强对国家立法领导的若干意见”，2016年中共中央印发的“关于加强党领导立法工作的意见”，《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《中国共产党党组工作条例（试行）》《中国共产党地方委员会工作条例》等。

这些文件对党领导立法的性质、方式、议事程序等方面做了更具体的规定。

二、党内法规与党领导立法的原则所谓“原则”，在拉丁语中有开始、起源、基础的意思。

《现代汉语大词典》将其解释为“说话、行事所依据的准则。

”[7]党领导立法的原则是贯穿于党领导立法始终，能集中体现党领导立法的根本价值，反映党领导立法的基本思想，具有普遍指导意义的基础性或本源性的准则。

党领导立法是由党的执政地位所决定的，探讨党领导立法的原则，至少应该考虑以下三个方面的内容，一是党与在其领导下制定出来的“法”之间的关系是什么，即党法之间的关系。

二是党领导立法的基本依据和遵循是什么。

三是党在领导立法中，据以作出决议的领导制度和组织原则是什么。

换而言之，党领导立法的原则，至少应该包括上述三个方面的内容，才能比较集中体现党领导立法的基本思想。

（一）党领导立法必须在宪法和法律范围内活动法治是治国理政的基本方式，一切政党和社会团体的内外部活动都应当遵守国家的宪法和法律，这是法治的基本要义。

在政党法治建设中，“执政党最起码要成为遵纪守法的先锋模范，在依法治国中起到率先垂范的作用，要善于学习运用现代法治技术来解决棘手的政治法律问题”，将执政党的执政行为纳入法治范畴，遵守宪法和法律的规定，这是现代政党政治国家所遵循的一条基本规律。

①我国现行宪法对执政党在宪法范围内活动做出了明确的规定。

②《立法法》则明确要求立法应当坚持中国共产党的领导。

从党内法规来看，作为党内法规之根本的《党章》明确规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”，《中国共产党党内法规制定条例》规定，制定党内法规应当遵循“党必须在宪法和法律范围内活动”，2016年中共中央印发的《关于加强党领导立法工作的意见》提出，“党领导立法工作必须在宪法法律范围内进行，不允许随意干预甚至替代立法活动”，党的十八届四中全会《决定》也指出，“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动”。

党领导立法，是党依法执政的前提条件和制度基础，宪法是国家的根本大法，宪法明确规定了一切政党都必须遵守宪法和法律。

如果说在宪法和法律制定之前，党领导立法是基于党领导人民取得了革命胜利，党成为执政党这一历史事实，那么，在社会主义法治国家建设中，党必须在宪法和法律范围内活动则成为党领导立法的基本遵循。

（二）党领导立法必须以党章为根本遵循党章由党的全国代表大会制定，是调整全体党员的规范性文件。

党章是党的整体意志的体现，也是全体党员和党的各级组织的普遍性行为规范。

在党内法规中，党章具有最高的效力，是党内的根本大法。

③邓小平同志曾指出，“国要有国法，党要有党规党法。

党章是最根本的党规党法。

”[8]党领导立法是党行使执政权的具体体现，是党的执政行为，因此，必须以党章为基本依归。

有“党内立法法”之称的《中国共产党党内法规制定条例》第1条就开宗明义指出，“为了规范中国共产党党内法规制定工作，建立健全党内法规制度体系，提高党的建设科学化水平，根据《中国共产党章程》，制定本条例。

”需要指出的是，党领导立法要以党章为根本遵循，并不意味着与党领导立法必须在宪法和法律范围内活动这一原则相抵触和冲突。

这是因为，党章和宪法是分属于两个不同的规范体系，调整的主要内容不一样，党章调整的是执政党党内关系，涉及到党的性质、宗旨、路线、纲领、指导思想、奋斗目标、党员的权利义务、党的组织、党的纪律、党的干部等方面的内容，具有规范执政党党员和党组织行为的根本法效力。

而宪法是调整国家和公民之间关系的最高准则，涉及的内容包括公民基本权利和义务、国家机构的设置和主要职权、国家的基本政治、经济、文化和社会制度等。

在宪法和党章的关系上，两者实际上又具有密不可分的关系，一方面党章的修改会直接导致宪法的修改，“政策性修宪”成为我国的主导型修宪模式。

[9]另一方面，宪法和党章均宣示①，宪法是具有最高法律效力的根本法。

在一个国家，一切公民和政党的行为都必须遵守宪法，维护宪法权威，这是执政党党员和党的组织执政行为的底限所在。

（三）党领导立法必须遵循民主集中制民主集中制是我们党和国家具有根本性的政治组织原则。

从民主集中制的机制体制构成来看，包括了党内机构和国家机构之间实行以代表大会为基础的议行合一体制以及实行充分民主和正确集中相结合的权力运行机制两个层面的内涵。