“案多人少” 的应对之道 清代, 民国与当代的比较研究

法史研究
“案多人少” 的应对之道 ： 清代 、 民国与当代的比较研究
尤 陈 俊
（ ） 中国人民大学法学院讲师 、 法学博士 北京 １ ０ ０ ８ ７ ２
“ 摘要 ： 尽 管“ 案 多 人 少” 的 问 题近年来 才 越 来 越 为人 们 所 关 注 ， 但实际上， 案 多 人 少” 并非当代中国的 司法才 开 始 出现 的 新 问 题 。 无 论 是 在 清代 还 是 在 民国 时 期 ， 不 少 地 方的司法 机 关 都 曾 面 临 着 “ 案 多 人 少” 的 严峻 考 验 。 民国以 来 ， 官 方 不 再 像 清代 那 样 主 要 依 靠刻 意 限 制 民 众 提 起 诉讼 时 可 供 使 用 的 “ 制 度 资 源” 来 打压 其 诉讼 需 求 ， 而是将 增加 新 式 法 院 数 量 和 扩 充 专 业 法 官 队伍 作为 努 力 的 主 要 方 向 。 在 这 个 过 程中 ， 对 有 关“ 调 解” 的 话语 资 源的有 意 利 用 尤 其 值 得我们 注 意 。 当 代 中国 若 要 务 实 有 效 地 应对 “ 案 多 人 少” 的问 题， 并 不 能 简 单 地 寄希望 于 大 量 扩 充 法 官 编 制 和 增 加 法 官 人 数 ， 而是需要对现有的制度资源进行重组优 化， 以 及 妥 善 地 利 用 包括 “ 调 解” 在 内 的 各 种话语 资 源 来 弥 补 可 供 利 用 的 现 有 制度 资 源 之不 足 。 关键词 ： 案 多 人 少 制度 资 源 话语 资 源 调 解
过在袁世凯统治结束之后 ， 北洋政府从 １ 南京 ９ １ ６ 年底开始重新推动新式审判机关的设置 。１ ９ ２ ８ 年之后 ，
瑥 瑏 尽管总体落实效果不甚理想 。 国民政府又制定了多个法院普设的计划并加以推动 ，
民国时期 ， 这些新式法院所处理的案件数量 ， 总体上 一 直 在 急 剧 上 升 。 在 １ 全国２ ９ １ ４ 年 时， ５所高等 审判厅和 ３ 各审判厅年均审结案件１ 到了１ ６所地方审判厅所审结的案件总数为８ ６ ６ ８ ９ 起， ４ ２ １ 起， ９ ３ ６
瑏 瑧 所） 粗略估算 ， 各法院年均处理案件 １ ０ ６ ４起。
无论是在北洋政府时期 ， 还是南京国民政府时期 ， 积案都是令司法部门为之头疼并力图加以改变的现 实问题 。 以广东为例 ， 不仅在其高等法院和地方法院中专门增设了清理积案庭 ， 还特别就上至 １ ９ ２ ８ 年初 ， 但即便如此 ， 到了新任院 长 陆 嗣 曾 在 １ 庭长下至推事的办案最低数量加以硬性规定 ， ９ ３ １年底接掌广东高 院时 ， 等待他的仍有 １ 以至 于 司 法 行 政 部 长 王 用 宾 在 １ 不免有“ 虽 ２ ０ ０ 余件未结案件 ， ９ ３ ６ 年 视 察 广 东 时，
⑧ 。 少报其治下的讼案数量 ”
诉讼案件蜂涌而至的后果之一 ， 便是造成了令地方官员为之头疼不已的 “ 积案 ” 问题 。 例如 ， 根据各省 巡抚在嘉庆十二年 （ 的奏报 ， 当时积压案件总数超过１ 分别是湖南（ １ ８ ０ ７ 年） ０ ０ ０件 的 省 府 衙 门 有 四 个， ３
⑨ 、 、 。 福建 （ 广东 （ 和江西 （ 而积案的大量存在 ， 并非全因地方官员们懈 ２ ２ ８件） ２ ９ ７ ７ 件） ２ １ ０ ７ 件） １ ６ １ ０ 件） 怠其事所致 。 对于集司法和行政于一身的清代州县官来说 ， 其平均每月能够 审 结 的 讼 案 数 通 常 只 有 一 二
而且还直观地体现在司法档案之中 。 以清代巴县衙门为例 ， 从对留存至今的档案所做的统计来看 ， 在同治
⑦ ， 。 每年的新控讼案多达 １ 年均１ 而根据光绪三十三件（ ０ ９ ８ 件）
至宣统元年 （ 该县知县所呈交的报告 ， 巴县衙门在此期间年均受理民事新案 ６ 不过 １ ９ ０ ７－１ ９ ０ ９ 年） ３ ３ 起， “ 这个平均数很可能要比其实际受理的民事讼案数为低 ， 因为出于考绩的考虑 ， 县官们往往都习惯于向上
瑠 瑐 “ ” 法官年均审执案件的数量由 １ 事实上 ， 官的工作量将有所加重 ： ９ ８ １ 年的 ２ ０ 件增长到 ２ ０ １ ０ 年的 ５ ７件。
这份报告中所提及的 ２ 还只是指地方各级人民法院该年的新收案件数 。 根据最高人 ０ ０ ９ 年法院受案总数 ， 》 ， 民法院发布的 《 人民法院工作年度报告 （ 地方各级人民法院该年的受理案件便有 １ ２ ０ ０ ９ 年） １ ３ ７ ８ ８ ７ ５件 （ 。 这意味着在 ２ 除此之外 ， 还有最高人民法院的受理案件 １ ３ ３ １ ８ 件） ０ ０ ９ 年的 ７ ４ ６． ２ 万件新收案件之外 ， 尚有近 ４ ０ ０ 万件先前遗留下来的未结案件 。 。张 文 显 指 出， 面对这样状况 ， 一些学者认为中国已经进入 “ 诉讼社会 ” 根据２ ０ ０ ９年中国的诉讼状况 “ 估算 ， 姑且以每一起案件平 均 涉 及 ６ 名 当 事 人 及 直 接 利 益 关 联 人 计 算 ， 在１年之内就有将近７千万人 （ ， 次） 涉诉 ， 约占全国人口总数的 ５． 而如果将 “ 诉讼 、 准诉讼 、 类诉讼所涉人数加在一起 ， 则涉诉 人口 ２ ４％ ” 占全国人口的 ９． 如果再把人民群众诉诸民间组织、 行业协会等调处的矛盾纠纷加 达到 １ 亿 ２ 千万 ， ２％ ； 进来 ， 则涉诉人口比例将更高 。 以总人口和涉诉人 口 比 例 不 变 来 计 算 ， 次） 与诉 １ ０ 年之内就有十多亿人（ — — 被别人起诉 （ ， ， 讼或曾经与诉讼沾边 — 告诉 ） 或起诉别人 （ 告诉 ） 主动或 被 动 地 充 当 证 人 ， 或者因为与案 。 这个诉讼率比例 ， “ 已经非常接近他所谓的 “ 诉讼社会 ” 标准 ： 如果一个 件当事人有直接利益关联而涉诉 ” ” 。而“ 社会每年约有 １ 则该社会即可被认定为 ‘ 诉讼社会 ’ 诉讼社会 ” 带给法院的挑战 ， 首 ０％ 的人口涉诉 ， “ 案多人少 ” 的矛盾愈发加 剧 ， 其 直 接体 现 则 是， 以全国法院实有法官１ 先便是使得 “ ２ ０ ０ ９ 年， ９ ０ ２ １ ６人计
即便是像汪辉祖那样的模范官员 ， 往往也无法做到彻底清结所有的讼 十件 。 在这种有限的理讼能力面前 ， 案， 更何况有清一代 ， 县级有权处理讼案的官员人数 ， 就官方制度上的正式编制而言 ， 始终在低水平上维持
⑩ 相对的稳定 ， 而并没有随着词讼规模的不断扩大而相应增加 。 也正是基于这种不少地区讼案剧增乃至案 瑡 瑏 。 有学者认为 ， 明末以降便有不少区域进入了 “ 诉讼社会 ” 件大量积压的事实 ，
瑦 瑏 年， 全国各省法院共审结案件 ３ 按照 当 时 ３ 最高法院除外） 的 规 模 计 算， ８ １ ６ ３ ９起。 ９ ７所新式法院（ １ ９ ３ ６
年时各法院年均审结 ９ 全国新式法院共审结 ６ １ 起案件 。 从 １ ９ ４ ５ 年 ９ 月至 １ ９ ４ ７年１ ０月的２ ６ 个 月 之 内， 案件 ２ 按照 １ 包括地方法院 ７ 高等分院 １ ０ ８ ３ ３ ５ ２件， ９ ４ ７ 年时的全国法院规模 （ ４ ８所、 １ ９ 所和高等法院 ３ ７
瑏 瑩 件， 但仍有超过 ５ ０ ０ 起的积案未能处理 。
（ 三） 当代中国的 “ 诉讼社会 ” 根据最近出版的一份中国法律发展报告 ， 从１ 全国各级人民法院所受理的各 ９ ７ ８ 年以来的 ３ ０ 多年内 ， 类案件 （ 包括一审 、 二审 、 再审案件 ） 总数增长了 １ 即由 １ １． ２ 倍， ９ ７ ８ 年的 ６ １． ３ 万件增至 ２ ０ ０ ９年的７ ４ ６． ２ 万件 ， 其中尤以民事案件的增长总量和幅度最为引人注意 。 在这 ３ 各级法院受理的民 ０ 年左 右 的 时 间 内 ， ·１ ４ ８·
（ 二） 民国时期新式法院面临的讼案压力 清末变法的一个重要变革 ， 是在 “ 司法独立 ” 的理念 倡 导 之 下 ， 司法权与行政权开始 就司法体制而言 ，
瑢 瑏 — —各 正式分离 。 其中最为引人注意的举 措 便 是 在 全 国 推 动 普 设 独 立 于 行 政 机 关 之 外 的 新 式 审 判 机 关 — 瑣 瑏 级审判厅 。 民国肇始 ， 普设新式审判机关的计划被继续推进 ， 其中尤以江苏 、 湖北两省最为积极 。 然好 景 瑤 瑏 “ 。 不长 ， 袁世凯政府将清末以来陆续设置的地方审判厅裁撤三分之二 ， 初级审判厅全部裁并 ” 不 １ ９ １ ４年，
， 乎” 以及 《 易经 · 讼卦 》 中的 “ 讼， 有孚 ， 窒惕 ， 中吉 ， 终凶 ” 一语 ， 则属于最常 被 使 用 的 历 史 论 据 之 列 。 长 期 以来 ， 传统中国实际上几乎被学术界刻画成诉讼稀少的社会景象 ， 进而被认为与西方社会所谓的 “ 好讼 ” 景
④ 象构成了鲜明的对比 。 然而 ， 晚近以来 ， 一些反思性研究已经指出 ， 今人对于前述引自孔子和 《 易经 》 的那
“ ： 一、 案多人少 ” 新现象抑或旧问题
（ “ 一） 厌讼 ” 幻象之下的清代诉讼实况 在相当长的时间内 ， 绝大部分的中国法律史论著 ， 往往都热衷于强调 “ 无讼 ” 是“ 中国古代法律文化的
③ ， 价值取向和影响悠久 的 法 律 传 统 ” 而《 论 语 · 颜 渊》 中孔子的那句名言“ 听 讼， 吾 犹 人 也， 必也使无讼
瑏 瑨 然各省都有积案 ， 而广东积案更多 ” 的感慨 。 事实上 ， 在南京国民政府时期 ， 不独广东如此 ， 很多省份的法
院都在不同程度地受到积案问题的困扰 。 例如在江苏 ， 清理积案的工作看起来同样是遥遥无期 。１ ９ ３ ４年 江苏高等法院第一分院所收的民刑事案件便超过 ２ 较之于 １ １ 月至 １ ０ 月之间 ， ７ ０ ０起， ９ ３ ３年同期增加了 其中仅 １ 于是派出４名试用法官帮忙 ４ ４． ４％ ， ９ ３ ４ 年 ４ 月的积案便多达 ５ ０ ０ 起 。 江苏高等法院 见 此 情 景 ， 处理 。 但是 ， 由于新案在不断地涌入法院 ， 尽管这些法官竭尽全力 ， 相较 １ ９ ３ ３ 年时已经多处理了 ９ ０ ０ 起案