行政机关公文处理办法

《国家行政机关公文处理办法》系列讲座
为进一步做好公文处理工作，特开设‚《国家行政机关公文处理办法》讲座‛专栏。

该讲座分八讲：
第一讲，努力做好新时期的行政机关公文处理工作；
第二讲，公文种类；
第三讲，公文格式；
第四讲，行文规则；
第五讲，发文办理；
第六讲，收文办理；
第七讲，公文归档；
第八讲，公文管理。

第一讲努力做好新时期的行政机关公文处理工作
从2001年1月1日起，国家行政机关施行新的《国家行政机关公文处理办法》。

这是我国国家行政机关公文处理走向规范化、制度化、科学化的一个重要标志。

认真实施《办法》，对于国家行政机关提高工作效率，保证工作质量，依法行政，推进国民经济和社会发展顺利进行是十分重要的。

一、做好行政机关公文处理工作是依法行政和加强机关建设的重要保证
公文在我国历史上由来已久，它是统治阶级管理国家、处理政务以及记载各种活动情况的工具。

这就决定了不同的社会制度和历史阶段，对公文的范畴有不同的理解和界定，公文处理的办法也就各不相同。

新中国成
立后，公文的范畴比过去扩大了。

目前人们习惯上理解的公文可以分为两大类，一是党政机关、企事业单位、群众团体在办理公务中形成和使用的通用公文；一是外交、军事等领域使用的专用公文。

我们这里主要讨论行政机关的通用公文处理问题。

公文的性质决定了其在国家行政机关公务活动中的地位和作用。

国家行政机关是国家权力的执行机关，依法行政是其贯彻依法治国方略的基本要求。

行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。

做好国家行政机关公文处理工作，对于依法行政工作十分重要。

公文处理是指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作，是机关工作的重要内容，提高机关工作水平就一定要加强公文处理工作。

为此，必须明确国家行政机关公文处理的目标、原则和基本要求。

行政机关公文处理的目标是要实行规范化、制度化、科学化。

所谓规范化是指公文处理的每项程序、操作都要遵循一定的规程、方式和要求，完成结果要达到一定标准、规格；所谓制度化是规范化在一定程度上上升为法制化，或是纪律化，在公文处理中建立并执行一整套的处理制度；所谓科学化是指公文处理的规范、制度应当建立在科学的基础上，符合公文处理运行的规律和实际。

如果对于科学化的含义进一步延伸，还应当包括公文处理中运用现代科学技术，采用现代化的办公手段。

行政机关公文处理的原则和基本要求主要是：
1．政治性。

行政机关公文处理的政治性是与行政公文的政治性紧密相连的。

由于行政机关公文处理工作是与国家政权机关密切结合，并由国家政权机构具体承担的，因此在行政机关公文处理工作中一定要牢固树立政
治观念，坚持‚讲政治‛。

2．实事求是。

这是我们一切工作的出发点和基本指导思想，《办法》将其确定为行政机关公文处理工作的首要原则，我们应当坚持贯彻执行。

在拟制文件、承办来文、制定政策规定中，都要坚持一切从实际出发。

3．精简、准确。

精简就是要压缩文件数量，提高文件质量，准确确定发文范围。

行文要确有必要，防止文件过长，套话、空话、废话连篇，不能随意扩大文件分发范围。

准确即指公文制作过程中的实事要准确无误，制定的政策规定要有针对性；又指公文的分发、投送传递、分办批示要准确无误。

4．及时、高效。

就是要讲求公文处理的时效性，做到迅速、快捷，不得积压、拖延。

5．安全、保密。

行政机关的公文大多是国家意志、活动的书面形式，是国家机密的集中体现，这就要求在公文处理中密级文件不得泄密，一般文件也不能遗失。

二、行政机关公文处理工作要体现时代特色，实现“三化”
国家行政机关的公文处理工作，走向规范化、制度化，经历了一个较长的过程。

八十年代前，行政机关公文处理主管部门对秘书机构的设臵、任务，公文的拟制等等，有一些规定，但都是专项的、零散的，没有形成一个完整的制度。

直到1981年2月，国务院办公厅制发了第一个较为系统的《国家行政机关公文处理暂行办法》；1987年2月，国务院办公厅又修订公布了《国家行政机关公文处理办法》，1993年再次对这个‚办法‛修订后发布。

到2000年8月，国务院发布了《国家行政机关公文处理办法》，经过多年的实践和不断修改完善，可以说这个《办法》已经比较成熟。

认真实施《办法》，必将有力地推动国家行政机关的公文处理尽快实现规范化、
制度化、科学化。

由于本系列讲座在以后各讲中还要较为系统全面的分别讲解公文处理的种类、格式、行文规则、发文办理、收文办理、归档和公文管理等，这里我们只分析《办法》与1993年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称‚国办《办法》‛）的不同之处。

这主要表现在三个方面：
（一）发布的主体机关不同。

前几次的‚公文处理办法‛，都是由国务院办公厅发布的。

这次《办法》的发布主体是国务院，从而就使《办法》具有了政府法规的性质，更具有权威性和强制性。

各级国家行政机关都必须严格执行。

（二）结构和内容上有较大调整和较多补充。

《办法》》共9章57条，比国办《办法》7章45条增加了2章 12条。

‚第一章总则‛，国办《办法》8条，《办法》仍保留了8条，但在内容上做了较大修改。

其中新增了公文处理定义和领导者2条；删除了‚党政分开‛1 条，删除了公文的作用、公文处理的程序、对文秘人员的要求等内容；合并改写了公文处理的原则，保留改写了公文处理的机构和人员配备。

通过修改，‚第一章总则‛部分，主要是规定了行政机关公文的定义，公文处理工作的定义、目的、目标、原则、要求、机构、人员和组织领导问题。

‚第二章公文种类‛，国办《办法》和《办法》均为1条。

但《办法》删除了‚指示‛种类，增加了‚意见‛种类；并将国办《办法》中的‚公告、通告‛分列为两类、两种。

这样《办法》规定的公文种类计有十三类、十四种，包括命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。

‚第三章公文格式‛，增加了1条：‚第十一条公文中各组成部分的标识规则，参照《国家行政机关公文格式》国家标准执行。

‛共3条，对原各条内容进行了修改。

明确了‚抄送机关指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。

‛公文用纸统一确定为A4型。

增加了上行文应当注明‚会签人姓名。

其中，‘请示’应当在附注处注明联系人的姓名和电话。

‛电报紧急程度中增加了‚特提‛，将电报的紧急程度由3级改为4 级。

‚第四章行文规则‛，主要是对行文关系做了修改。

增加了‚行文应当确有必要，注重效用。

‛ 1条，共11条。

其中第十五条中，将国办《办法》规定的政府各部门‚也可以根据本级政府授权和职权规定，向下一级政府行文。

‛修改为‚除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审撤事项外，一般不得向下一级政府正式行文。

‛并规定‚部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。

‛取消了国办《办法》中‚经批准在报刊上全文发布的行政法规和规章，应当视为正式公文依照执行，可不再行文。

同时，由发文机关印制少量文本，供存档备查。

‛其内容改写归入‚第八章公文管理‛中。

‚第五章发文办理‛，是从国办《办法》第五章公文办理中分出后新列的1章，共6条。

在发文程序中新增了‚复核‛环节；对草拟公文提出了更为明确的要求，新增了两款：‚（三）公文的文种应当根据行文的目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定。

‛‚（四）拟制紧急公文，应当体现紧急的原因，并根据实际需要确定紧急程度。

‛‚第二十六条拟制公文，对涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文；如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意
见，并与有关部门会签后报请上级机关协调或裁定。

‛
‚第六章收文办理‛，这一章也是从国办《办法》第五章公文办理中分出后新列的，也是《办法》中内容增加最多的部分，共8条。

主要是对收到的公文分为下级机关上报的需要办理的公文和上级机关下发或交办公文两类，重点对下级机关来文办理做了详细规定。

‚第七章公文归档‛，是从国办《办法》‚第六章公文立卷、归档和销毁‛中分出新列的，共6条。

在内容方面，新增了公文存档要求。

‚第八章公文管理‛，这是《办法》增设的一章，但也吸收了国办《办法》中有关公文复制、销毁等方面的内容，共10条。

增加了‚第四十九条公文被撤销，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。

‛‚第五十二条机关合并时，全部公文应当随之合并管理。

机关撤销时需要归档的公文整理（立卷）后按有关规定移交档案部门。

‛‚第九章附则‛，对国办《办法》3条删除1条，增加了要对电子文件和公文办理督查制度另行制定规定2条，共4条。

(三)在指导思想上有了新的突破。

与国办《办法》相比，《办法》不只是内容上的增减，而是在保留了国办《办法》中一些实践已经证明了的正确的做法后，有了新的突破。

一是体现了时代特色。

人类社会已经开始进入知识经济时代，经济全球化的趋势日益增强，各种生产要素在全球范围内流动速度明显加快。

在我国随着社会主义市场经济体制的建立，国民经济和社会发展管理势必要与国际接轨。

公文处理作为行政机关管理国家事务手段的一个组成部分，也就要与这种大趋势相适应。

《办法》充分体现了时代特色。

比如公文用纸，国办《办法》规定，一般为16开型，也可以用国际标准A4型。

具有选择性。

而《办法》则统一规定为‚公文用纸一般采用国际A4型（210mm ×
297mm）。

‛体现了唯一性。

再比如，《办法》要求对公文处理中涉及电子文件的有关规定要另行制定。

适应政府职能转变的需要，《办法》加大了协商力度。

在文种中取消了‚指示‛，增加了‚意见‛，适用于对重要问题提出见解和处理办法。

二是强调了督查落实。

领导机关不仅要做出正确的决策，更为重要的是抓好决策的落实。

督促检查是办公厅（室）的一项重要职责。

《办法》新增了督查的要求，强调了对公文处理中的督查落实工作，第五十六条规定‚各级行政机关的办公厅（室）对上级机关和本机关下发公文的贯彻落实情况应当进行督促检查并建立督查制度。

有关规定另行制定。

‛三是从制度上保证了压缩文件数量。

这些年来我们一直在强调减少文件数量，提高文件质量，解决‚文山‛问题，但收效甚微。

究其原因，一个主要方面就是缺少明确的制度规定，常常是提出一些模棱两可的原则性要求，《办法》第十三条、第十五条在解决这个问题上做出了明确规定。

四是更为符合实际，便于操作，提高公文处理效率。

如电报紧急程度中增加了‚特提‛，‚请示‛附注处增加了注明‚联系人的姓名和电话‛。

三、加强对行政机关公文处理工作的领导，努力搞好公文处理人员队伍建设。

加强领导是做好行政机关公文处理工作的关键。

按照《办法》规定，行政机关的负责人加强对公文处理工作的领导，至少要做到三个方面：一是要‚高度重视公文处理工作‛。

这主要是指行政机关的负责人要充分认识到公文处理工作在机关工作中的地位和作用，公文处理既是行政机关管理社会事务、调控经济运行手段的重要载体，也是机关工作内容的重要组成部分。

作为行政机关的负责人必须将其纳入工作的重要议事日程，予以高度重视。

二是要‚模范遵守本办法‛。

行政机关的负责人即是公文处理工作的领导者、组织者，也是《办法》的执行者。

特别是行政机关的公文形成效力以最终签发者正式签发为标准，也就是说最终签发者要对签发的文件负全部责任。

这就要求行政机关的负责人必须认真学习行政机关公文处理知识，掌握公文处理程序，并带头遵守执行《办法》。

要坚持公文处理的基本原则，熟悉公文文种、格式，执行行文规则。

在办理发文中，授意草拟公文要讲明意图，明确要求。

签发时要认真审改，确定签发权限，防止越位越权。

在审批来文时‚对有具体请示事项的，主批人应当明确签署意见、姓名和审批日期。

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三是要‚加强对本机关公文处理工作的领导和检查。

‛就是要经常研究机关公文处理工作，发现问题及时纠正。

要加强对从事公文处理工作人员的思想政治工作，安排培训，督促学习，关心生活。

关于行政机关公文处理的机构设臵，《办法》第七条明确规定：‚各级行政机关的办公厅（室）是公文处理的管理机构，主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作。

‛各级行政机关要结合当前正在进行的政府机构改革，设臵科学合理、精干高效、运转灵活、反应灵敏的公文处理机构。

行政机关公文处理的任务、作用、目标，决定了其在机关工作中的地位，也决定了做好公文处理工作，保证机关工作的正常运转，必须有一支高素质的公文处理队伍。

为此《办法》第八条规定‚各级行政机关的办公厅（室）应当设立文秘部门或者配备专职人员负责公文处理工作‛。

新时期行政机关公文处理人员队伍建设，要坚持以政治可靠、作风过硬、业务精通、工作扎实为目标，着力突出三个方面：
一是提高政治素质。

就是要按照‚三个代表‛的重要思想，坚持为人
民服务的宗旨，时刻把人民群众的利益放在第一位。

要坚持‚讲学习、讲政治、讲正气。

‛认真学习马列主义、毛泽东思想，特别是邓小平理论，学习党的路线、方针、政策，把讲政治放在一切工作的首位，时刻保持政治上的清醒与坚定，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观。

要坚持做到廉洁自律，严格用党的纪律和公务员行为准则约束自己，自重、自省、自警、自励，拒腐防变。

作为文秘人员，还要有很强的无私奉献、自我牺牲精神，甘当‚无名英雄‛，耐得住寂寞，甘坐‚冷板凳‛。

二是加强业务建设。

人类在发展，社会在进步，以信息技术为基础的新经济正在蓬勃兴起，行政机关的职能和管理社会的方式、手段也正在发生着重大变化，行政机关的文秘工作不再是‚万精油‛、‚大杂烩‛，而是一门综合性很强的专业。

对文秘工作人员在知识结构上的要求也不能再是传统意义上的‚文人‛、‚文字匠‛。

这就要求要注意配备人员的专业结构的合理性。

在人员编制较多的部门，要注意既有汉语言文学专业的人员，也要有经济管理、法律专业的人员。

在实际中，由于编制有限，多数机关很难做到这一点。

要解决这个问题，唯一的出路在于文秘人员自己下决心学习业务。

新时期一个合格的行政机关文秘人员的业务知识结构应当是，精通汉语语言文学，熟悉政治法律、经济管理，熟练运用办公自动化技能。

同时尽力学习一些边缘学科和自然科学方面的知识。

在此基础上，结合本机关的主要工作任务，掌握熟悉相关的业务知识。

当然，知识的海洋是浩瀚的，一个人的精力和生命都是有限的，学海无涯，学无止境。

但是只要我们持之以恒，以学为本，学以致用，勤奋刻苦，较多地掌握知识，胜任新时期的文秘工作是一定能够做到的。

三是培养良好的工作作风。

行政机关的公文处理工作任务多、责任重，看似按部就班、平平淡淡，实则直接关系到机关工作的质量、效率，影响
着党和国家重大方针、政策的落实，也涉及到树立和维护政府机关的形象。

笔者多年从事机关公文处理工作，所经所见所闻，深深体会到，机关公文处理工作大到公文拟制、审核把关，小到纠正语病、错别字，印制、分发，都万万出不得差错。

否则，往往是‚失之毫厘，差之手里‛，后患无穷。

真可谓：公文处理无小事。

这就要求从事公文处理工作的人员，必须具有强烈的责任感、使命感和紧迫感，始终保持良好的精神状态和高昂的工作热情，高标准、严要求，谨慎细致，快捷高效，精益求精，确保公文处理的质量和效率。

第二讲公文种类
国务院颁布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）第二章‚公文种类‛共确定了‚命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要‛共13类、14个文种。

下面就各个文种作一介绍。

一、命令（令）
命令（令）：‚适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员‛。

命令（令）有3个特点，即：具有强制性、有限定的发令机关、发布命令必须以法律和法令为依据。

在具体使用中命令（令）可以分为公布令、行政令、任免令、嘉奖令等。

1．公布令。

这是颁布法律、法令和法规时使用的令文。

公布令正文比较简短，一般由颁布对象、颁布根据、颁布决定、执行要求4部分组成。

颁布对象，指所公布的法规文件的名称；颁布根据，说明是经过什么会议
通过或由什么领导机关批准的；颁布决定，即公布或批准的决定，一般有‚现予颁布（公布、发布）‛、‚现予公布施行‛等；执行要求，一般指公布的法规文件开始生效实施的时间要求。

颁布令后面要附上所颁布的法规文件。

2．行政令。

这是采取重大强制性行政措施时使用的令文。

行政令的正文一般分为3个部分，即命令缘由（引言）、命令事项（主文）和执行要求（结语）。

命令缘由部分着重阐明发令原因，扼要写明发令的背景、形势和缘由，揭示发令的目的和意义，使受令方了解执行此令的重要性，增强执行命令的自觉性。

命令事项是命令的主体部分，也就是命令所要采取的重大的强制性措施。

要分条款或分层次地写明规定事项、工作要求、方法步骤。

文字要写得具体、肯定、简明、庄重，不作议论。

使受令方一目了然，易于执行。

执行要求是命令事项的补充，对受令方提出要求和嘱咐。

有的令文执行要求已在前面两部分讲明，也就不必再单独写这部分了。

也有的命令的正文没有明显地分为三个部分，而是篇段合一的。

3．嘉奖令。

这是上级对下级授予荣誉称号，表彰、奖励时使用的令文。

嘉奖令的正文一般包括4个部分：优秀事迹、性质和意义，嘉奖项目、号召和希望。

优秀事迹部分是构成嘉奖令的依据和基础，主要写被嘉奖对象的英雄模范事迹。

嘉奖项目是嘉奖令的主要成份。

要交代是什么机构或什么会议决定给予嘉奖，嘉奖项目是哪些。

然后，要根据嘉奖对象的事迹，扼要地写出对受奖者的勉励和对大家的希望。

撰写嘉奖令应注意：第一，嘉奖令并不常
用，凡发令嘉奖的，必须是相当突出的英雄模范人物，其功绩显赫，影响甚大，足以效法、学习。

第二，嘉奖今既要叙述事迹，又要议论意义，还要有号召力，这就要求注意语言的运用，要实事求是地概括，不能夸张渲染。

二、决定
决定：‚适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员。

变更或者撤销下级机关不适当的决定事项‛。

决定是领导机关发出的，带有制约、规范、指导作用的下行文。

各类决定的写法：
1．表彰决定：这类知照性决定，就是把决定事项简要地传达给有关单位，极少有要求执行的具体意见，它的内容比较单纯，主要是决定依据和决定事项，即使有号召或者鼓动性的结尾，也很简短。

在写法上往往开门见山，直接陈述，篇段合一，语句简练、明快。

2．处分决定的写法有所不同，应写受处分人的身份、错误事实、错误性质、根源、本人对错误的态度、处分内容等。

3．关于重大行动或重要事项的决定。

这类决定用于安排较大范围的重大行动或重要事项，一经发出，震动较大。

如：《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发“1999”23号）等。

这类决定大都经过一定的会议讨论通过。

它的写法更强调把道理说清楚、讲透彻，以便尽可能地统一认识，增强执行决定的自觉性。

三、公告
公告：‚适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项‛。

公告可以分为三种类型。

第一类是向国内外宣布重大事项的公告。

它通常以国家机关名义或者
授权新华社向国内外庄重宣布某一重大事项。

如宣布国家领导人的选举结果、出访、颁布法律、重要法令，公布重大科技成果等等。

第二类是宣布影响面很大的专门事项的公告。

这类公告，是由有关职能部门，按法定程序发布的，有的也因涉外工作的需要而发布。

如按《商标法》规定的注册商标公告，以及公布企业破产的公告，企业换证公告，质量监督公告等等。

第三类是向特定对象发布的公告。

公告内容单一，篇幅一般比较简短，标题可以写成三种形式：由发文机关、事由、文体组成；由发文机关、文体组成；只有文体这一要素组成，如（《公告》）。

标题下可依公告单独编号。

在公告的正文中，要简明扼要地写出公告依据、公告事项。

结尾一般以‚现予公告‛、‚特此公告‛作结语。

四、通告
通告：‚适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项‛。

通告文种各行政主管部门使用的比较多，时常见诸报端。

如公安部门发布的车辆年检、交通管制的通告，工商部门发布的企业许可证年审的通告等等。

通告的标题大体有三种：一是由发文机关、事由和文种三部分组成；二是只有发文机关和文种组成；三是只写文种《通告》。

通告的正文主要是针对某些事项作出规定或限制，成为告知对象行动的规范，要求遵循。

因此，正文一般由目的根据、规定事项和要求三部分内容构成。

正文之后，习惯以‚特此通告‛、‚此告‛等词语结尾。

拟制通告要注意三点：一要突出中心。

通告常常带有法规的性质，要明确‚允许做什么和不允许做什么‛。

力求简明易懂、有章可循、有规可依。

二要体现方针政策。

必须正确地把握方针、政策，熟悉有关事项的具体情。