第六章 公共政策内容的执行分析
合集下载
相关主题
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
美国前国务卿鲍威尔谈美国政策执行：“人民选举总统来统 治国家，但总统很快会发现，他自己未必控制得了政府 机 构。总统的许多理想常常在这只怪兽从屁股被踢到头脑中有 感觉的这两年期间遭到挫折。”
谁执行？
从参与者和利益相关者思路来探索这一问题。 确定参与者的方式： a、交给一个新成立的组织来负责实施； b、授权给现存的行政单位来运作； c、将执行责任分派给多个行政部门，并要求它们将新的政 策融入各自当前的工作之中； d、不指定具体的执行单位。
倡议者
政治家
资料来源：安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，中国人民大学出版社2006年版，第9章。
公共政策执行的特点
（一）对象的适用性 （二）执行的灵活性 （三）阶段的有序性 （四）过程的动态性 （五）执行的协调性 （六）执行的时限性
政策执行的作用
（一）确保政策目标的实现 （二）检验政策成效 （三）政策过程的中介性环节
自下而上的公共政策执行模式
作 为 学 习 的 过 程 作 为 结 盟 的 过 程 作 为 演 化 的 过 程 作 为 责 任 的 过 程
政策 原则
强制/ 博弈/劝服/妥协
与自上而下方法不同，自下而上分析方法的 出发点是所有与政策的执行相关的、下层的 政策活动者，包括公共的和私人的组织或者 个体。
二、拥有足够的时间和资源来执行政策。
三、不仅不存在总的资源的限制，而且在执行过程的每个阶段，
所需的资源都是足够的。
四、所要执行的政策建立在一个有效的因果关系理论的基础上。 五、因果之间的关系是直接的，中间几乎没有什么因素。
六、只有一个执行机构，其运作并不受制于任何其他机构；如 果必须引入其他机构，这一执行机构对其他机构的依赖程度， 无论从数量还是重要性来说，都必须达到最小化。 七、对所要实现的政策目标，必须完全理解和认可，并且在整 个政策执行过程中这些条件都存在。
公共政策执行的理论
1．因果理论——将政策看作一种假设，将政策执行 看作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的 因果关系； 2．管理理论——强调政策执行是一个管理过程； 3．交易理论——认为政策执行是一个政治上讨价还 价的过程； 4．系统理论——将政策执行理解为政策行动者与环 境的相互作用； 5．演化理论——主张在政策执行中重新设计目标和 修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程。
八、在实现共同认可的政策目标的过程中，有可能对每一个政 策执行参与者所要履行的任务，按照严格时序，细致地进行 分解。 九、在于政策项目有关的各种要素之间，有着良好的沟通和协 调。 十、那些掌握权威的人可以要求并能够维持良好的服从
公共政策执行的研究
政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以1973年普雷斯 曼（T. L. Pressman）和韦达夫斯基（A. Wildavsky）对美国联 邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行的跟 踪研究而写成的报告《执行》（Implementation）一书的出版作 为标志。 20世纪七八十年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了 一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动” （implementation movement）。这一时期，西方学者们提出的 政策执行研究的途径主要有如下几种：
第六章
公共政策方案的执行分析
政策执行的概念 公共政策执行的研究 公共政策执行的理论（行动理论、组织理论、博 弈理论） 影响公共政策执行的因素 公共政策执行的模型 公共政策执行过程与方式 创造性执行公共政策问题 中国政策执行的基本经验
“执行宪法比制定宪法困难得多。” ——W· 威尔逊 因此，政策执行被看成是政策过程的“马掌问题”。
一是“自上而下”（top-bottom或top-down）途径；二是“自下而上” （bottom-top或bottom-up）途径；三是“政策/行动连续统” （policy/action continum）途径；四是工具选择途径（instrumentchoice）。
政策执行研究的途径
1.“自上而下”（top-bottom或topdown）途径
官员的类型
类 型
一心往上爬的 人 保存既得利益 的人 狂热者
特
点
权力、收入和声望差不多是他们的价值谱系中最重要的内容。 便利和安全对他们至关重要。与一心往上爬的人不同，保存既得 利益的人仅仅寻求维护已有的权力、收入和声望，而不是去扩大 它们。
他们忠诚于相对比较狭窄的政策和概念，如发展核潜艇。他们为 了权力而追求权力，又为了影响他们忠诚的政策而追求权力。我 们把这些政策称为他们的神圣政策。
也被称为“以政策为中心的途径”或“政 策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由 上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化 为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。 依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条， 其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随 行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官 员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者， 要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而 生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》一书所 采取的正是这种途径。
分析的核心是这些个体或组织的目标、策略和行
为方式以及个体、组织之间的相互关系，并通过 这些分析来研究如何解决政策问题。
在此之后，该方法自下而上地分析上层的政策活
动者，考察它们的目标、策略、行为方式及与政 策系统中其它组织和个人之间的相互关系。
显然，这是一种更加注重系统结构的分析方式。
它与政策制定过程中的政策子系统分析方式
没有本质区别
这种分析强调的是正式的或非正式的制度安 排对政策的制定和执行的影响 对比：自上而下的方式自然会将注意力集中 到刚刚制定出来的政策如何被执行；而自下
而上的方式则将注意力自然地引导到当初导 致我们去行动的那些“政策问题”
两种研究途径的区别
（1）最初的焦点
（2）主要行动者的认定 （3）评估标准
据说，美军1910年的一次部队的命令传递是这样的： 营长对值班军官：明晚大约8点钟左右，哈雷彗星将可能在这个 地区看到，这种彗星每隔76年才能看见一次。命令所有士兵着 野战服在操场上集合，我将向他们解释这一罕见的现象，如果 下雨的话，就在礼堂集合，我为他们放一部有关彗星的影片。 值班军官对连长：根据营长的命令，明晚8点哈雷彗星将在操场 上空出现，如果下雨的话，就让士兵穿着野战服列队前往礼堂 ，这一罕见的现象将在那里出现。 连长对排长：根据营长的命令，明晚8点，非凡的哈雷彗星将身 穿野战服在礼堂中出现，如果操场上下雨，营长将下达另一个 命令，这种命令每隔76年才会出现一次！ 排长对班长：明晚8点，营长将带着哈雷彗星在礼堂中出现，这 是每隔76年才有的事，如果下雨的话，营长将命令彗星穿上野 战服到操场上去。 班长对士兵：在明晚8点下雨的时候，著名的76岁哈雷将军将在 营长的陪同下身着野战服，开着他那“彗星“牌汽车，经过操 场前往礼堂。 19
他们忠诚的功能和组织比狂热者要广泛。他们也追求权力，因为 他们要对关系到那些功能和组织的政策和行动有重要的影响力。 他们忠诚于作为一个整体的社会，他们希望获得必要的权力对国 家的政策和行动产生重要的影响。在很大程度上，他们是利他的， 因为他们忠诚的对象是他们认为的“普遍的福利”。因此，政治 家很像公共行政教科书上说的官员。
政策执行概念
涵义Baidu Nhomakorabea
特点 原则
美国政策学家艾利森认为：在实现政策 目标的过程中，方案拟定的作用只占10%，
而其余的90%取决于有效的执行。
政
策
政策执行此前不受重视的主要原因：
（1）一个天真的假定——政策能够得到贯 彻执行取得预期目标； （2）强调权威决策者的作用而排除了“低 层次”官员对执行过程的负责； （3）研究任务的困难——从方法论上看， 难以界定相关行动者； （4）时间和资源的巨大消耗。 —— 米德和霍恩（1975）
公共政策执行的涵义
公共政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者 通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣 传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念 形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的 活动过程。
理解政策执行
政策执行——将合法化的政策方案转变为行动的过 程。 涉及共同体认同尤其是集体行动这一社会科学的经 典难题。 政府管理改革实践中的核心问题：责任、绩效与工 具。
自上而下的公共政策执行模式
行 政 系 统 最 高 层
控制政策性质
控制执行结构
控制外部影响 控制执行主体
2．“自下而上”（bottom-top或bottom-up） 途径 与“自上而下”途径相反，“自下而上” 途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有 行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最 低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或 项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者 的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基 （R.Weatherley and M.Lipsky）的《街道层 次的官僚与制度创新》一文为代表。
优点：为政策分析的执行提供了一个非常清晰的路线。通过命令
命令序列、命令在每一次发出后被执行的程度及其原因的分析， 我们能够详细地了解该政策的执行过程
缺陷：
它要求政策有清晰的目标，但在许多时候，政策目标往往并
不十分清晰
它更关注上层的政策决策者，而不是下层的执行者，但对于
政策的执行来说，政策制定者所发挥的作用有时并没有下层 的政策执行者大
行动理论：执行是对某一项公共政策所要采取的广泛 的行动 组织理论：强调组织在政策执行中的核心地位，认为 只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政 策以及它在执行中如何被调整和塑造的 博弈理论：执行是一个政治上讨价还价的过程。如何 在竞争与冲突情况下获取最大收益，取决于参加者的 竞争策略
政策执行的利益相关者 政策共同体的成员在政策方案被采纳后仍发挥着重要影 响。实际上，重大政策在立法程序中获得通过后，普通公众 对它的兴趣可能会有所下降，但利益相关者的热情依然如故 。其主要原因是政策执行中存在许多增减利益的变数，主要 有—— a.政策从观念文字变成行动需要制定具体操作规程； b.政策的执行过程可能会涉及竞争以及利益分配问题； c.立法机关对政策执行进行监督和评估。
执行失效的“浴盆原理”
高 失效率
中
低
时间 初期 中期
后期
公共政策执行的原则
忠实执行与灵活运用相结合 实事求是与开拓创新相结合 迅速果断与注重效益相结合 强制执行与说服宣传相结合
完美的政策执行必须具备的10大条件
霍格伍德和冈恩提出了完美的政策执行必须具备的10个先决条 件： 一、执行机构的外部环境没有对其构成足以使之瘫痪的限制。
（4）整体焦点
25
3．“政策/行动连续统”（policy/action continuum）途径 该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合 的意味。按巴雷特和富奇（S.Barrett and C.Fudge）的说法，应该 将执行“当作一种政策/行动的连续统”，在其中，在那些寻求将政 策执行付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判 的过程。在这个意义上，这一过程既可以看作“自上而下”，也可以 看作“自下而上”，政策制定者将做出限制其他行动者权力的决策， 而行动者将作出规避决策者权力的决策。因而这一途径可以说是以权 力作为焦点的。 4. 工具选择途径（instrument-choice） 这种途径从这样一个观察开始——政策执行在很大程度上包含了将一 个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为 政策工具（policy instruments 或policy tools）。不管我们是以 “自上而下”设计的方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理 方式来研究政策过程，给予政策决策的实质或形式的过程总是包含着 在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。这种途径处理为什么 政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策 执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。
谁执行？
从参与者和利益相关者思路来探索这一问题。 确定参与者的方式： a、交给一个新成立的组织来负责实施； b、授权给现存的行政单位来运作； c、将执行责任分派给多个行政部门，并要求它们将新的政 策融入各自当前的工作之中； d、不指定具体的执行单位。
倡议者
政治家
资料来源：安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，中国人民大学出版社2006年版，第9章。
公共政策执行的特点
（一）对象的适用性 （二）执行的灵活性 （三）阶段的有序性 （四）过程的动态性 （五）执行的协调性 （六）执行的时限性
政策执行的作用
（一）确保政策目标的实现 （二）检验政策成效 （三）政策过程的中介性环节
自下而上的公共政策执行模式
作 为 学 习 的 过 程 作 为 结 盟 的 过 程 作 为 演 化 的 过 程 作 为 责 任 的 过 程
政策 原则
强制/ 博弈/劝服/妥协
与自上而下方法不同，自下而上分析方法的 出发点是所有与政策的执行相关的、下层的 政策活动者，包括公共的和私人的组织或者 个体。
二、拥有足够的时间和资源来执行政策。
三、不仅不存在总的资源的限制，而且在执行过程的每个阶段，
所需的资源都是足够的。
四、所要执行的政策建立在一个有效的因果关系理论的基础上。 五、因果之间的关系是直接的，中间几乎没有什么因素。
六、只有一个执行机构，其运作并不受制于任何其他机构；如 果必须引入其他机构，这一执行机构对其他机构的依赖程度， 无论从数量还是重要性来说，都必须达到最小化。 七、对所要实现的政策目标，必须完全理解和认可，并且在整 个政策执行过程中这些条件都存在。
公共政策执行的理论
1．因果理论——将政策看作一种假设，将政策执行 看作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的 因果关系； 2．管理理论——强调政策执行是一个管理过程； 3．交易理论——认为政策执行是一个政治上讨价还 价的过程； 4．系统理论——将政策执行理解为政策行动者与环 境的相互作用； 5．演化理论——主张在政策执行中重新设计目标和 修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程。
八、在实现共同认可的政策目标的过程中，有可能对每一个政 策执行参与者所要履行的任务，按照严格时序，细致地进行 分解。 九、在于政策项目有关的各种要素之间，有着良好的沟通和协 调。 十、那些掌握权威的人可以要求并能够维持良好的服从
公共政策执行的研究
政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以1973年普雷斯 曼（T. L. Pressman）和韦达夫斯基（A. Wildavsky）对美国联 邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行的跟 踪研究而写成的报告《执行》（Implementation）一书的出版作 为标志。 20世纪七八十年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了 一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动” （implementation movement）。这一时期，西方学者们提出的 政策执行研究的途径主要有如下几种：
第六章
公共政策方案的执行分析
政策执行的概念 公共政策执行的研究 公共政策执行的理论（行动理论、组织理论、博 弈理论） 影响公共政策执行的因素 公共政策执行的模型 公共政策执行过程与方式 创造性执行公共政策问题 中国政策执行的基本经验
“执行宪法比制定宪法困难得多。” ——W· 威尔逊 因此，政策执行被看成是政策过程的“马掌问题”。
一是“自上而下”（top-bottom或top-down）途径；二是“自下而上” （bottom-top或bottom-up）途径；三是“政策/行动连续统” （policy/action continum）途径；四是工具选择途径（instrumentchoice）。
政策执行研究的途径
1.“自上而下”（top-bottom或topdown）途径
官员的类型
类 型
一心往上爬的 人 保存既得利益 的人 狂热者
特
点
权力、收入和声望差不多是他们的价值谱系中最重要的内容。 便利和安全对他们至关重要。与一心往上爬的人不同，保存既得 利益的人仅仅寻求维护已有的权力、收入和声望，而不是去扩大 它们。
他们忠诚于相对比较狭窄的政策和概念，如发展核潜艇。他们为 了权力而追求权力，又为了影响他们忠诚的政策而追求权力。我 们把这些政策称为他们的神圣政策。
也被称为“以政策为中心的途径”或“政 策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由 上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化 为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。 依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条， 其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随 行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官 员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者， 要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而 生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》一书所 采取的正是这种途径。
分析的核心是这些个体或组织的目标、策略和行
为方式以及个体、组织之间的相互关系，并通过 这些分析来研究如何解决政策问题。
在此之后，该方法自下而上地分析上层的政策活
动者，考察它们的目标、策略、行为方式及与政 策系统中其它组织和个人之间的相互关系。
显然，这是一种更加注重系统结构的分析方式。
它与政策制定过程中的政策子系统分析方式
没有本质区别
这种分析强调的是正式的或非正式的制度安 排对政策的制定和执行的影响 对比：自上而下的方式自然会将注意力集中 到刚刚制定出来的政策如何被执行；而自下
而上的方式则将注意力自然地引导到当初导 致我们去行动的那些“政策问题”
两种研究途径的区别
（1）最初的焦点
（2）主要行动者的认定 （3）评估标准
据说，美军1910年的一次部队的命令传递是这样的： 营长对值班军官：明晚大约8点钟左右，哈雷彗星将可能在这个 地区看到，这种彗星每隔76年才能看见一次。命令所有士兵着 野战服在操场上集合，我将向他们解释这一罕见的现象，如果 下雨的话，就在礼堂集合，我为他们放一部有关彗星的影片。 值班军官对连长：根据营长的命令，明晚8点哈雷彗星将在操场 上空出现，如果下雨的话，就让士兵穿着野战服列队前往礼堂 ，这一罕见的现象将在那里出现。 连长对排长：根据营长的命令，明晚8点，非凡的哈雷彗星将身 穿野战服在礼堂中出现，如果操场上下雨，营长将下达另一个 命令，这种命令每隔76年才会出现一次！ 排长对班长：明晚8点，营长将带着哈雷彗星在礼堂中出现，这 是每隔76年才有的事，如果下雨的话，营长将命令彗星穿上野 战服到操场上去。 班长对士兵：在明晚8点下雨的时候，著名的76岁哈雷将军将在 营长的陪同下身着野战服，开着他那“彗星“牌汽车，经过操 场前往礼堂。 19
他们忠诚的功能和组织比狂热者要广泛。他们也追求权力，因为 他们要对关系到那些功能和组织的政策和行动有重要的影响力。 他们忠诚于作为一个整体的社会，他们希望获得必要的权力对国 家的政策和行动产生重要的影响。在很大程度上，他们是利他的， 因为他们忠诚的对象是他们认为的“普遍的福利”。因此，政治 家很像公共行政教科书上说的官员。
政策执行概念
涵义Baidu Nhomakorabea
特点 原则
美国政策学家艾利森认为：在实现政策 目标的过程中，方案拟定的作用只占10%，
而其余的90%取决于有效的执行。
政
策
政策执行此前不受重视的主要原因：
（1）一个天真的假定——政策能够得到贯 彻执行取得预期目标； （2）强调权威决策者的作用而排除了“低 层次”官员对执行过程的负责； （3）研究任务的困难——从方法论上看， 难以界定相关行动者； （4）时间和资源的巨大消耗。 —— 米德和霍恩（1975）
公共政策执行的涵义
公共政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者 通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣 传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念 形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的 活动过程。
理解政策执行
政策执行——将合法化的政策方案转变为行动的过 程。 涉及共同体认同尤其是集体行动这一社会科学的经 典难题。 政府管理改革实践中的核心问题：责任、绩效与工 具。
自上而下的公共政策执行模式
行 政 系 统 最 高 层
控制政策性质
控制执行结构
控制外部影响 控制执行主体
2．“自下而上”（bottom-top或bottom-up） 途径 与“自上而下”途径相反，“自下而上” 途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有 行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最 低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或 项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者 的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基 （R.Weatherley and M.Lipsky）的《街道层 次的官僚与制度创新》一文为代表。
优点：为政策分析的执行提供了一个非常清晰的路线。通过命令
命令序列、命令在每一次发出后被执行的程度及其原因的分析， 我们能够详细地了解该政策的执行过程
缺陷：
它要求政策有清晰的目标，但在许多时候，政策目标往往并
不十分清晰
它更关注上层的政策决策者，而不是下层的执行者，但对于
政策的执行来说，政策制定者所发挥的作用有时并没有下层 的政策执行者大
行动理论：执行是对某一项公共政策所要采取的广泛 的行动 组织理论：强调组织在政策执行中的核心地位，认为 只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政 策以及它在执行中如何被调整和塑造的 博弈理论：执行是一个政治上讨价还价的过程。如何 在竞争与冲突情况下获取最大收益，取决于参加者的 竞争策略
政策执行的利益相关者 政策共同体的成员在政策方案被采纳后仍发挥着重要影 响。实际上，重大政策在立法程序中获得通过后，普通公众 对它的兴趣可能会有所下降，但利益相关者的热情依然如故 。其主要原因是政策执行中存在许多增减利益的变数，主要 有—— a.政策从观念文字变成行动需要制定具体操作规程； b.政策的执行过程可能会涉及竞争以及利益分配问题； c.立法机关对政策执行进行监督和评估。
执行失效的“浴盆原理”
高 失效率
中
低
时间 初期 中期
后期
公共政策执行的原则
忠实执行与灵活运用相结合 实事求是与开拓创新相结合 迅速果断与注重效益相结合 强制执行与说服宣传相结合
完美的政策执行必须具备的10大条件
霍格伍德和冈恩提出了完美的政策执行必须具备的10个先决条 件： 一、执行机构的外部环境没有对其构成足以使之瘫痪的限制。
（4）整体焦点
25
3．“政策/行动连续统”（policy/action continuum）途径 该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合 的意味。按巴雷特和富奇（S.Barrett and C.Fudge）的说法，应该 将执行“当作一种政策/行动的连续统”，在其中，在那些寻求将政 策执行付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判 的过程。在这个意义上，这一过程既可以看作“自上而下”，也可以 看作“自下而上”，政策制定者将做出限制其他行动者权力的决策， 而行动者将作出规避决策者权力的决策。因而这一途径可以说是以权 力作为焦点的。 4. 工具选择途径（instrument-choice） 这种途径从这样一个观察开始——政策执行在很大程度上包含了将一 个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为 政策工具（policy instruments 或policy tools）。不管我们是以 “自上而下”设计的方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理 方式来研究政策过程，给予政策决策的实质或形式的过程总是包含着 在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。这种途径处理为什么 政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策 执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。