社区自治的组织架构及其启动运转

社区自治的组织架构及其启动运转

张书琛

2012-11-17 17:02:09 来源：《内蒙古社会科学》(呼和浩特)2004年05期第104～109

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【作者简介】张书琛，广东商学院人文与传播学院副院长，教授。（广东广州510320）

【内容提要】根据现代社会组织的运行原理，只有在议（决策）、行（执行）、监察三者相对分开、相互制约而又良性互动的工作机制中，社会组织才能够正常、健康地运转。社区自治的落脚点在基层，其载体是社区居委会。而社区居委会作为一个城市居民自治的组织，它不宜采取科层制的体制，而必须采取平面化、契约化的非科层制的体制。这种体制不是一种层层辖制的体制，而是一种有分有合、分合得当的联盟式的体制。

【关键词】议行分设/社区自治组织/政府管理机关/非政府组织启动运转

第二次大战之后，社区作为公民社会锻炼和发展民主的一个最基本的形式，在西方发达国家以及亚、非、拉发展中国家得到了蓬勃的发展。我国在20世纪80年代后期开始引入社区概念，并开始了新时期的社区建设。城市社区居委会、乡村村委会、企事业职工代表大会，构成了我国基层民主自治的三大支柱。

但是，我国是在国家与社会高度合一的计划经济基础上开始体制改革的，以政企分开为主要内容的经济体制改革虽然已初见成效，但以政社分开为主要内容

的社会体制改革却刚刚开始。受社会体制的制约，我国的社区建设举步维艰。如何找到社会体制改革的启动点，形成一个合理的社区制度安排？在城市社区居委会推行“议行分设”，可能是一个明智的举措。

一、议行分设是一个能够良性运行的工作机制

根据现代社会组织的运行原理，只有在议（决策）、行（执行）、监察三者相对分开、相互制约而又良性互动的工作机制中，社会组织才能够正常、健康地运转。社区自治的落脚点在基层，其载体是社区居委会。而社区居委会作为一个城市居民自治的组织，它不宜采取科层制的体制，而必须采取平面化、契约化的非科层制的体制。这种体制不是一种层层辖制的体制，而是一种有分有合、分合得当的联盟式的体制。从整个社区自治体系来看，这种体制涉及社区居委会、政府管理机关和非政府组织(NGOs)这三大方面；其中，社区居委会是社区自治的主体，是最主要的方面。而社区居委会要营造一个良性的运行机制，就必须实行议行分设。这种议行分设的工作机制是管办分离原则在社区居委会工作的具体体现。随着城市的迅速发展和市场经济体制的日益完善，社区的公共事务逐渐增多，公益事业也渐趋繁杂；政府和居民对社区管理和社区服务的要求也越来越高。在这种情况下，社区组织（社区居民代表会议和社区居委会）应将主要精力用在公共事务、公益事业和社区建设发展的决策和管理上，而把各种解决具体社会问题、完成任务目标的繁杂的社会工作交给专职的专业社会工作者。

只要我们直面当前社区建设的现实，我们就不难发现这样一个供需脱节的悖谬：一方面，要使社区建设科学化，改变社区居民自治进展不大的状况，需要一大批经过专业化训练的社会工作者。另一方面，我们高等学校培养的数量不多的社会工作专业的毕业生，又难以进入他们本来可以施展才华的社区，不得不改行

去做社工以外的其他工作。是因为他们在社区无事可做吗？不是。从诸多社会工作之一的残疾人社会工作来说，就需要一大批社会工作者。全国的残疾人共有6000多万，其中广东大约有350多万。残疾人缺失的功能需要社会上普通人经常的、具体的、周到的服务加以补偿。谁来补偿？无非是三方面力量：一是政府机关和社区居委会；二是中介组织；三是社会工作者。政府的人员有限，其主要职责是立法、制定政策，进行宏观的规划和管理，以及经费的拨付和管理；不可能有多少精力去做那些繁杂、多样、人数众多的残疾人的具体工作。由5～9人组成的社区居委会主要负责社区公共事务的决策和管理，也不可能经常做那些大量纷繁复杂的具体工作。残疾人协会和残疾人联合会人数不多，分身无术；他们不但要做维权等工作，而且他们自己的生活也需要社会的照顾。残疾人工作是一个经常性的工作，也是一个专业性很强的工作，没有专业化的知识和训练是做不好的。在这种情况下，要实现残疾人的功能补偿，为残疾人提供经常的、具体的、周到的服务，必须有专业化的社会工作者。即使每千个残疾人需要一个专业社工，光广东省就需要3500多个社工。如果加上残疾人社会工作以外的各个领域（涉及总人口的95%），所需的专业社工就更多了。然而，我省首批社工专业的大学毕业生只有100多人，大多数却不能进入社区从事社会工作。之所以造成这种难以理解的供需脱节的悖谬，是由于我们以前的工作体制没有理顺。

议行分设的体制不仅使高等学校培养的专业社工摆脱了“毕业即转业（转专业）”的窘境，使专业社工有了用武之地；同时也会提高社区社会工作的专业化水平。更为重要的是，议行分设可以使政府、社区组织、社会中介组织和专业社工各司其职而又彼此配合，因而是一个能够使社区工作良性运行的机制，它必将使社区居民自治焕发出勃勃生机。

1998年，上海市浦东新区和卢湾区曾进行过“议事层”与“执行层”分离

的试点。议事层为民选的社区居委会（居民代表会议的“常委会”），主要负责社区重要事务的决策，协调服务和监督。执行层（也称“操作层”）即社会工作者队伍，它是居委会的日常办事机构，以搞好社区的公共事务和公益事业为主要职能[1]。尽管这种初步的实验还有一些有待完善的地方（如将专业的社区社会工作者队伍作为居委会的日常办事机构就不够妥当），但这种创新性的体制将大量的转向其他职业、学非所用的社会工作方面的高级专业人才纳入到了社区自治体系之内，这既避免了人才的浪费，提高了社区建设的专业化水平，也为此后上海市实行社会工作者职业资格认证制度奠定了基础。

二、社区居民自治的组织架构

议行分设只是社区自治组织内部的一种组织架构，是社区自治组织的一种内部分工。要真正实现社区自治，并通过社区自治加强社区建设，促进社区发展，仅有社区自治组织是不够的。如果没有政府管理机关的支持和非政府组织的作用，社区自治组织是不会有所作为的。因此，从更全面的角度考虑，议行分设体制应该是由社区自治组织、政府管理机关和非政府组织这三方面构成的组织架构。

（一）社区自治组织

社区自治，一般是指社区居民的自我管理、自我教育和自我服务。社区自治的基本特征可以概括为三个方面：一是社区组织必须是社区管理和社区建设（社区工作）的主体；二是社区必须有相对独立的管理范围和权限（其中包括财权）；三是社区必须建立横向的居民参与网络，即采取平面化的民主协商制度[2]。